京津冀及周边地区应建立健全多层次环评会商制度

中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要提出：“提升区域合作层次和水平，支持省际交界地区探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。”应将环评会商作为建立新合作机制的重要制度安排，助力推动区域协同发展。

京津冀及周边地区是我国大气污染防治重点区域，大部分城市处于同一空气流场，改善空气质量必须加强联防联控。环评会商作为其中的重要一环，亟须尽快建立健全有关制度。

既是国家法规政策的要求，也是区域协同发展的需要

笔者认为，京津冀及周边地区建立环评会商制度的必要性，主要有以下几点：

一是国家法规和政策提出的要求。我国已出台多部涉及大气污染联防联控机制建设的法律和政策，明确要求大气污染防治重点区域开展环评会商。比如，《大气污染防治法》第八十九条规定，编制可能对国家大气污染防治重点区域的大气环境造成严重污染的有关工业园区、开发区、区域产业和发展等规划，应当依法进行环境影响评价。规划编制机关应当与重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府或者有关部门会商。再比如，2013年国务院印发的《大气污染防治行动计划》提出，建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，协调解决区域突出环境问题，组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施。

二是破解产业布局“邻避问题”的需要。近年来，随着北京非首都功能疏解、重污染产业退城搬迁等工作推进，京津冀及周边地区产业再布局活动日趋活跃。为了不流失税源，不少地方将重污染企业向本行政区边缘地带搬迁。此类现象广泛存在，需要开展环评会商及早协调解决。

三是推动区域协同发展的需要。2015年《京津冀协同发展规划纲要》将京津冀地区划分为四大功能区域，每个区域都有明确的空间范围和发展重点。在此基础上，6省、直辖市以“三线一单”为核心的区域空间生态环境评价工作也已全部完成。但对比发现，6省、直辖市各自确定的环境管控单元、环境质量底线、环境准入清单等还存在不协调之处。

环评会商制度建设仍滞后，缺乏仲裁和监督机制

当前，京津冀及周边地区环评会商制度建设仍有滞后。2010年发布的《关于推进大气污染联防联控工作 改善区域空气质量的指导意见》，提出大气污染防治重点地区要建立建设项目环评会商机制，但具体实施办法至今还未出台；2015年，《关于开展规划环境影响评价会商的指导意见（试行）》印发，但由于文件将规划编制机关作为实施主体，且缺乏约束机制，因此执行率较低，部分省市迄今都没有开展过规划环评会商。

京津冀及周边地区环评会商制度目前存在一些短板：

会商形式单一。目前京津冀及周边地区的环评会商主要有两种形式，以第一种更为常见。一种是在省（市）界附近建设大气污染物排放量较大的火电、钢铁、垃圾焚烧等项目时，所在地生态环境部门主动发函征求受影响一方生态环境部门的意见。另一种是拟建项目所在地生态环境管理部门组织召开环评文件评审会，主动邀请受影响一方生态环境部门参加。会商形式单一，不仅不利于利益相关方的广泛参与，也很难充分沟通交流。

缺乏仲裁机制。受地方保护主义思想影响，环评会商的参与方一般都从自身利益出发，会商过程很难顺利推进，但目前尚无必要的争议仲裁机制。因此，会商发起方往往掌握主动权，受影响一方则处于弱势。同时，由于项目所在地生态环境部门拥有环评文件审批权，经过多轮会商后，即使受影响一方的诉求得不到满足，环评文件也可能会得到批准。此外，近年来一些地区把建设项目环评审批工作统一交给审批局，责任主体的多元化也对仲裁机制建设构成制约。

缺乏监督机制。经环评会商达成的一致意见能否在后续工作中得到落实，是决定此项制度是否具有生命力的关键，但目前尚无相关监督机制。对于建设项目环评，一般由项目所在地区函告周边省份后就没了下文。即使经过了充分会商，对于项目落地实施时是否会严格执行会商意见也没有相关机制约束。个别地区曾尝试对交界区域建设项目进行联合执法，但效果有待观察。

完善环评会商机制，采取多样化会商形式

基于以上状况，笔者认为京津冀及周边地区应尽快建立健全多层次环评会商机制。

一是建立区域空间生态环境评价会商机制。以“三线一单”为核心的区域空间生态环境评价已经成为各地规划环评和项目环评的重要依据，加强省（市）际对接非常必要。对此，要提出专门的管理要求，明确会商主体、会商时机、会商程序等，进一步完善相关技术规范，为省（直辖市）际对接提供技术指导。适当开展集体会商，通过6省、直辖市相关主管部门、技术单位等的集体研讨推动环境质量底线、环境管控单元、环境准入清单等不断走向协同。

二是完善规划环评会商机制。对于规划环评会商，需要对制度进一步完善，提高执行力。提高制度的约束力，可考虑将是否开展过规划环评会商作为生态环境管理部门组织召开审查会议和审批所含重大建设项目环评文件的前置条件。扩大会商范围，让规划环评会商不局限于国家级规划。同时，进一步明确会商门槛，包括规划类别、影响程度等，便于规划编制机关判断某一规划实施会商的必要性。一些特定类别的规划环评文件应增加跨界影响评价内容，从技术层面为环评会商的必要性和会商重点提供依据。

三是建立建设项目环评会商机制。重大项目建设容易引发跨区域矛盾，亟须加快弥补这一层次环评会商制度的缺失。尽快出台专门针对建设项目环评会商的指导性文件和实施细则，对会商条件、范围、形式、程序等做出明确规定。根据近年来区域产业发展特点，明确需要会商的行业类别，必要时可制定名录。重点加强钢铁、火电、焦化、建材、有色等项目的环评会商，对于大气影响不明显的项目则不必会商。此外，要重点加强大气污染传输通道范围内的建设项目环评会商。

四是采取多样化的环评会商形式。无论是哪个层次的会商，均应由双方或多方主管部门共同商定。在环评的早期阶段或问题比较简单时，可通过函件往来进行会商。对于社会关注度高、争议大的项目，可专门召开听证会或论证会，会议由各方生态环境部门共同主持，邀请各方专家、政府部门代表和其他利益相关方参与。此外，还可通过环评文件审查会、评审会或专题研讨会等方式进行会商。对于通过会议形式开展的会商，最后应将会商意见写入会议纪要。

五是建立多方参与的工作程序，以提高会商质量，推进成果落实。评价单位从技术层面分析会商的必要性并提出会商重点；评估机构应根据环评文件结论并结合自己的判断向审批部门提出是否需要开展会商的建议；环评文件审批部门综合评估机构和评价单位的意见最终决定是否需要开展环评会商。如果确需环评会商，则应发挥组织作用，及时告知相关责任主体，按照一定的程序和形式实施。

六是建立争议仲裁和监督机制。如果双方或多方经会商不能达成一致，则应进行争议仲裁。对此，可考虑由京津冀及周边地区大气环境管理局来仲裁，也可由上一级生态环境管理部门直接审批有争议的环评文件。对于会商成果的落实，也应建立后期监督机制。可以对所涉项目进行多方联合执法，敦促其落实会商成果，也可以将省（直辖市）交界区域作为环保督查重点区域，将所涉项目作为督查重点对象。组织开展会商成果跟踪评价，加强交界区域环境信息公开、共享，发挥社会公众的监督作用。

作者单位：生态环境部环境工程评估中心