IIGF观点 | 2020年绿色PPP市场进展及相关建议

2020年，中央及地方继续发布PPP相关政策，从加强绩效管理、支持民营企业、示范案例推广等方面推动绿色PPP模式的规范发展。在中央引导、地方推动下，2020年我国绿色PPP项目数量和投资规模不断增长，且落地项目持续增加，落地率与总体落地率差距不断缩小。此外，财政部持续推进PPP项目库退库工作，推动绿色PPP高质量发展；受资金问题影响，部分绿色PPP项目被迫终止。本文将对2020年绿色PPP市场发展情况进行整理，总结目前存在的问题，并提出政策建议。
　　一、绿色PPP市场2020年发展情况
　　按照财政部PPP中心月度报告中对污染防治与绿色低碳项目的定义，即在公共交通、供排水、生态建设和环境保护、水利建设、可再生能源、教育、科技、文化、养老、医疗卫生、林业、旅游等多个领域，具有支持污染防治和推动经济结构绿色低碳化的作用的项目，本文将这些项目界定为绿色PPP项目。
　　2020年，尽管由于疫情影响，第一季度新入库绿色PPP项目数量及投资额相比2019年同期有所下降；但从第一季度末，随着企业陆续复产复工，具备逆周期调节、托底经济且挖掘经济增长新动能的补短板基础设施和新型基础设施加快推动，无论是补短板涉及的生态建设和环境保护项目，还是新型基础设施涉及的城际轨道交通、绿色数据中心，均属于绿色PPP项目范畴。因此，在中央引导、地方推动下，2020年绿色PPP项目数量和投资规模不断增长，且落地项目持续增加，落地率与总体落地率差距不断缩小。财政部持续推进PPP项目库退库工作，推动绿色PPP高质量发展；受资金问题影响，部分绿色PPP项目被迫终止。
　　绿色PPP项目数量继续保持平稳增长，占比小幅增加。从绿色PPP项目数量看，项目数量保持平稳增长，截至2020年末，累计绿色PPP项目数量达5826个，较2019年末新增410个，增加7.57%；绿色PPP项目占比进一步上升，从2019年末的57%提升到58.1%。图1 绿色PPP项目数量及占比（2020年） 数据来源：财政部政府和社会资本合作中心.　　绿色PPP项目投资规模持续扩大，投资额占比保持稳定。从绿色PPP项目投资额变化看，截至2020年末，绿色PPP项目总投资额增至56206亿元，较2019年末新增4532亿元，增长8.77%；投资额占比保持稳定，截至2020年末，绿色PPP投资额占比达36.3%。图2 绿色PPP项目投资额及占比（2020年） 数据来源：财政部政府和社会资本合作中心.　　绿色PPP落地项目持续增加，落地率与总体落地率差距不断缩小，直至持平。截至2020年末，落地绿色PPP项目累计达到3993个，较2019年末新增546个，增长15.84%。在中央引导、地方推动下，随着PPP市场日益成熟、绿色项目质量不断提升，叠加流动性充裕、利率下行、货币适度宽松的信贷环境，2020年绿色PPP项目落地率不断增加，与总体落地率差距不断缩小，到2020年末PPP项目落地率升至68.5%，与项目库平均落地率持平。图3 绿色PPP落地项目数量及落地率（2020年） 数据来源：财政部政府和社会资本合作中心.　　继续开展退库工作，推动绿色PPP项目优化发展。2020年财政部持续推进PPP项目库退库工作。据统计，2020年度1-11月各省级财政审核同意的地方主动退出管理库项目共484个，其中绿色PPP项目142个，占退库PPP项目的29.34%。退库的绿色PPP项目存在准备工作不到位、未建立按效付费机制、方案设计不合理、重建设轻运营等问题。
　　部分绿色PPP项目受资金影响终止。2020年，有多个地方的绿色PPP项目终止，终止项目所涉及的投建单位包括铁汉生态、启迪环境、国祯环保、天域生态等环保板块上市公司，中铁十六局、中铁二十一局等重点企业。这些项目终止原因不一，但主要问题是2018年以来，部分上市民营企业负债率过高、偿债能力不足、现金流紧缺等，导致项目推进缓慢，最后被迫终止。此外，还包括运营能力薄弱、投标报价无法平抑运营成本等原因。
　　二、绿色PPP市场存在的问题与挑战
　　2020年中国绿色PPP市场继续推进发展，但仍然面临部分问题与障碍：融资端，绿色PPP项目融资来源有限、融资方式单一，且部分绿色PPP项目融资落地难度较大；项目端，绿色PPP项目存在违规打捆现象，且以公益性、准公益性项目为主的绿色PPP项目收益难以满足社会资本的回报要求；企业端，部分绿色PPP参与民企因各种原因面临经营危机。
　　第一，PPP项目融资来源有限、融资方式单一，且部分绿色PPP项目融资落地难度大。融资是PPP项目最基础的一环，在不同阶段，PPP项目有不同的融资方式，且随着各部委、各省市连续的政策推动，PPP融资方式日益多元化。PPP项目融资模式如下表所示：表1PPP项目全生命周期融资方式 资料来源：民生证券研究院《中国式PPP融资方式全解析》.　　尽管融资方式多样，但我国现阶段入库的绿色PPP项目以成立期和建设期为主，融资方式以间接融资的项目贷款为主。曾经被认为较为可行的PPP 专项债，其中最重要的城投债面临地方债务降杠杆、非标融资严监管、债务偿付难度大等压力。同时，PPP资产证券化产品也由于期限错配、收益率不足、标准化程度低等问题，市场不活跃。此外，2018年后，随着中央严查地方政府隐性债务、去杠杆、禁止违规担保，叠加各类严监管的政策(如禁止期限错配、明股实债、进行穿透式审核等)，PPP基金、基础设施股权投资计划等股权融资方式也有所收缩。总结而言，由于资金期限错配、项目全生命周期风险较高、识别和准备阶段耗时较长、金融风险防控措施趋严等原因，PPP项目融资来源有限且方式较为单一，部分绿色PPP项目融资落地难度大。
　　第二，绿色PPP项目存在违规打捆现象。部分绿色PPP项目存在违规打捆现象，包括强行包装使用者付费内容、将不相关行业项目凑成项目包等。为迎合减少政府付费类项目政策要求，部分关联性较弱的项目打包形成项目包，刻意做成可行性缺口补助类项目而包装少量使用者付费项目；此外，部分项目因做大项目规模、平衡整体利润、吸引社会资本参与等原因，将不相关行业项目打捆。由于社会资本资质、运营经验等制约，参与大体量、多行业、较复杂的打捆类项目易导致社会资本参与绿色PPP项目的融资、运营风险。
　　第三，绿色PPP项目收益难以满足社会资本回报要求。绿色PPP项目主要涉及生态环保、林业、给排水及污水处理等细分领域，大部分属于公益性强而收益不足的政府项目，以政府付费为主，资金来源较为单一且市场化不足。在2019年后，中央政府出于对PPP市场的规范化、防止政府支出压力，出台《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》等文件，约束政府付费模式的规模，可行性缺口补助、使用者付费类项目是中央政府侧重推动的回报机制。但由于绿色PPP项目以公益性及准公益性项目为主，如果政府付费比例不足而使用者付费比例过高，在项目存在运营难度与风险的背景下，没有一定的政府可用性付费作为兜底与投资回报保障的话，可能导致社会资本回报水平不足，参与力度有限。
　　此外，回报水平有限的绿色PPP项目对社会资本，尤其是民营企业提出了精准化管理和成本费用控制的要求；反过来，民营企业也在衡量绿色PPP项目是否“物超所值”。绿色PPP项目覆盖的水利建设、林业、流域治理等类型的项目投资额大、周期长，难以准确测算回报且付费体系尚不完全，使得社会资本参与程度有限。
　　第四，部分参与绿色PPP的民营企业遭遇经营危机。参与绿色PPP项目的社会资本部分源自民营企业，而这些民营企业自身资产规模有限，投资重资产PPP项目容易导致负债率高升，短期现金流紧张，叠加2019年以来金融市场信用分层，中低评级的PPP民企信用收缩，大部分金融机构对于PPP项目参与民企，特别是中小民企融资较为审慎，民营企业普遍面临绿色PPP项目中标后融资难融资贵的问题。此外，2018年后部分民营企业因股票质押比例过高、偿债能力不足、现金流紧缺等问题出现各类危机，绿色PPP项目重要参与民企均深陷其中，大部分最后被国资参股或收购。相关PPP项目部分转为EPC，部分合同随之被迫终止。
　　三、绿色PPP市场发展的政策建议与展望
　　针对目前中国绿色PPP发展中存在的问题，本文建议从以下几个方面进行改善，进一步推动绿色PPP健康发展。
　　第一，拓展社会资本参与绿色PPP项目的回报实现路径和方法。绿色PPP项目以公益性及准公益性项目为主，盈利能力有限，本质上依赖财政资金开展项目建设。市场经济规则下，PPP项目需注意投资盈利性的体现。通过合理组合生态资源、自然资源投资品，拓展社会资本价值实现的路径和方法，提升社会资本参与绿色PPP项目的积极性与回报水平。因此，建议地方政府通过宏观规划指引，为绿色PPP项目涉及领域和价值实现方式予以指导帮助(如文化、体育、旅游等各类商业开发)；同时建立多元化补偿机制，通过中央、地方各类专项资金提升社会资本收益；此外，通过碳排放权交易、排污权交易等无形生态资产交易市场，促进社会资本参与绿色PPP项目获得的环境效益及生态权益变现。
　　第二，利用绿色金融工具支持PPP模式发展，通过创新金融产品助力项目融资。绿色PPP项目本身回报能力有限且周期较长。地方政府通过构建绿色金融体系，动员与激励更多社会资本投入绿色领域，有利于解决绿色PPP项目投融资难题，加快我国经济转型，也有利于促进环保、新能源、节能等领域的技术进步。建立健全绿色金融体系，需要金融、财政、环保等政策和相关法律法规的配套支持，通过建立适当的激励和约束机制解决项目环境外部性内部化的问题。同时，也需要金融机构和金融市场加大创新力度，通过发展新的金融工具和服务手段，解决生态修复项目所面临的期限错配、信息不对称、产品和分析工具缺失等问题。
　　社会资本、特别是民营企业参与绿色PPP项目普遍面临融资贵、融资难的问题。尽管政府方不得对项目融资提供任何形式的担保承诺，但可通过其他方式间接帮助中标企业项目融资，如及时提供相关资料、帮助项目申请各类奖励补助、贷款贴息等；同时完善PPP项目社会资本股权退出、参与方责权利承继、合作协议调整等配套制度；此外，随着《江苏省排污权抵押贷款管理办法(试行)》、《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点项目申报工作的通知》等政策文件的出台，在环境权益抵质押贷款、REITs等相关创新金融产品设计逐步完善、市场不断发展的情况下，鼓励社会资本通过碳排放权、排污权等环境权益抵质押贷款、基础设施REITs等创新金融产品进行项目融资。
　　第三，加强全周期运行监管，设计合理的风险分担机制。针对绿色PPP项目因社会资本运营能力薄弱、融资困难、项目风险分配不合理等原因时有退库终止的情况，建议建立覆盖绿色PPP项目识别、实施到运营的全生命周期监管机制，对PPP项目从社会资本的选择、投融资进展、项目建设进度、项目运营情况、项目绩效达成情况等全流程进行动态跟踪，并运用ESG(环境、社会和公司治理)方法学对PPP项目进行动态质量评估。在合作伙伴选择时，政府方需要对社会资本融资、建设、运营管理能力进行全面的考量，选择优质合作方。在项目建设运营阶段，制定明确的项目建设、运营技术标准和跟踪考评方式，重点关注项目运行绩效监管、严格执行按绩效的付费机制，保证绿色服务供给质量。同时，做好项目全周期的风险管理，对初步识别的项目风险进行合理分配，对尚未识别的风险做好风险储备，实现合理的风险分担机制。
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