IIGF观点 | 2020年绿色PPP政策进展及相关建议

2016年8月，中国人民银行等七部委联合发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中，将政府和社会资本合作模式(PPP模式)作为一种创新公共服务供给方式、动员社会资本进入绿色领域的有效手段，支持在绿色产业中引入PPP模式，提出推动完善绿色PPP项目相关的法规规章，并鼓励各类绿色发展基金支持以PPP模式运作的相关项目。
　　2020年，中央和地方层面继续发布PPP相关政策，从加强绩效管理、支持民营企业、示范案例推广、细化相关规范、推动项目融资、重点领域推进等方面引导、推动绿色PPP模式的规范发展。但绿色PPP政策依然有待完善的空间。本文将对2020年发布的绿色PPP政策进行梳理，总结目前存在的问题，并提出政策建议。
　　一、绿色PPP市场2020年政策梳理
　　按照财政部PPP中心月度报告中对污染防治与绿色低碳项目的定义，即在公共交通、供排水、生态建设和环境保护、水利建设、可再生能源、教育、科技、文化、养老、医疗卫生、林业、旅游等多个领域，具有支持污染防治和推动经济结构绿色低碳化的作用的项目，本文将这些项目界定为绿色PPP项目。
　　2020年，中央及地方合计发布绿色PPP相关政策40余条，除了对既有PPP模式问题的纠偏，还从加强绩效管理、支持民营企业、推动平台建设、示范案例推广、细化相关规范、推动项目融资、重点领域推进、规范第三方服务等多方面引导、推动PPP模式的规范发展。
　　（一）中央层面
　　2020年，中央及各部委出台绿色PPP相关政策20余个，主要涉及加强绩效管理、支持民营企业、示范案例推广、细化相关规范、推动项目融资、重点领域推进6个方面，如下图所示。图1 中央及各部委出台的绿色PPP相关政策 资料来源：根据公开资料整理　　规范与强化PPP项目绩效管理。2020年3月，财政部发布《关于印发<政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引>的通知》，规定绩效管理贯穿PPP项目全生命周期，鼓励社会资本参与项目前期绩效目标和指标的设定与完善；同时明确各部门相关职责，针对绩效管理全过程各环节工作内容和程序进行了全面规定。该文件对我国未来PPP项目的高质量发展具有重要意义，有利于解决当前部分PPP项目存在的“绩效评价流于形式”问题。
　　支持民营企业参与PPP项目，特别是绿色PPP项目。2020年6月、10月，国家发改委分别发布《关于支持民营企业参与交通基础设施建设发展的实施意见》、《关于支持民营企业加快改革发展与转型升级的实施意见》，两份文件均支持民营企业通过参与PPP项目推动基础设施建设。具体包括放宽市场准入、扩大基础设施建设投资主体、予以融资支持等。值得注意的是，在《关于支持民营企业参与交通基础设施建设发展的实施意见》中，文件特别提及引导、鼓励和支持民营企业参与绿色维修、绿色驾培、绿色物流、绿色公路、绿色航运等绿色交通发展。上述政策有助于解决民营企业参与绿色基础设施建设发展问题，激发民营企业活力和创造力，进一步为民营企业发展创造公平竞争环境。
　　推动绿色示范案例的征集和推广。2020年11月，国家发展改革委发布《关于征集绿色政府和社会资本合作(PPP)项目典型案例的通知》，通过征集和推广绿色PPP项目典型案例，学习借鉴相关经验做法，进一步改进项目建设运营管理水平，提升生态建设和环境保护效果。同月，自然资源部发布《社会资本参与国土空间生态修复案例(第一批)》，鼓励和引导社会资本通过PPP模式等方式参与国土空间生态修复等绿色项目。
　　细化相关规范，包括针对合同文本的规范和会计准则的规范。文本规范主要涉及2020年2月财政部发布的《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》，其中明确PPP项目合同的签订顺序及使用方式，从制度安排上妥善解决了社会资本方对项目公司是否承担连带责任的问题。会计准则规范主要涉及2020年12月财政部发布的《关于印发<政府会计准则第 10 号——政府和社会资本合作项目合同>应用指南的通知》，明确了PPP相关政府会计准则适用情形，规范了PPP模式形成的政府资产和相关净资产或负债的会计处理，有利于规范PPP业务中政府方的会计核算，更加全面准确地反映政府财务状况。
　　推动或规范绿色PPP项目融资。2020年4月、8月，国家发改委分别发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》、《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点项目申报工作的通知》，推进基础设施REITs试点开展工作。PPP模式作为基础设施项目投融资的重要模式，在REITs试点中被特别提及，并对PPP项目申报REITs产品提出标准。在REITs试点聚焦的重点行业中，也特别提及优先支持城镇污水垃圾处理及资源化利用等绿色基础设施项目。REITs作为创新投融资方式，能够助力绿色PPP项目再融资，促进基础设施高质量发展。此外，2020年10月，财政部发布《关于政协十三届全国委员会第三次会议第3856(财政金融类287号)提案答复意见的函》，文件中提出，由于会增加地方政府隐性债务风险，专项债不推荐作为PPP项目资本金或债务性资金，后续还需进一步论证；而对于将已建成的专项债项目转为PPP模式运营以及将项目拆分为两部分分别采用专项债和PPP模式实施两种方式，可在确保合法合规、做好程序衔接、防控融资风险的基础上，由地方探索实施。
　　鼓励社会资本积极有序参与绿色领域投资。中央及各部委出台各类政策文件鼓励社会资本通过PPP模式参与绿色领域投资，包括新型城镇化涉及的污水处理、垃圾处理等生态环保项目，交通运输涉及的绿色交通项目，居住社区改造涉及的绿色社区项目，绿色建筑项目等。同时，加大财政资金对绿色项目倾斜力度，积极探索利用各类金融工具予以融资支持，规范有序推广绿色PPP模式。
　　（二）地方层面
　　地方层面，同样在加强绩效管理、支持民营企业、示范案例推广、细化相关规范、推动项目融资、重点领域推进、规范第三方服务等方面推动PPP模式在各省市的应用及推广。北京、江苏等省市发布PPP项目绩效管理相关通知规范PPP项目全生命周期绩效管理，提高公共服务供给效能，保障合作各方合法权益，进一步提升PPP项目管理水平。四川发布文件支持民营资本参与PPP项目投资、建设、运营。江苏发布文件组织申报2020年度省级PPP示范项目，推进PPP工作高质量发展，加强示范引领和样板推广，带动更多生态环保等绿色PPP项目落地实施。宁夏、山东等省市发布文件细化相关规定、优化审批流程与项目实施，加强项目库管理制度等制度建设。北京、广西等省市发布文件通过发行债券、资产证券化、REITs等方式助力PPP项目融资及再融资业务。河北、四川等省市发布文件，在污水处理、垃圾处理、绿色社区改造等绿色领域推广运用PPP模式。
　　表1 2020年地方主要绿色PPP相关政策资料来源：根据公开资料整理　　二、绿色PPP政策体系面临问题
　　2020年中国绿色PPP政策继续从加强绩效管理、支持民营企业、推动平台建设、示范案例推广、细化相关规范、推动项目融资、重点领域推进等方面引导、推动绿色PPP模式的规范发展；但在发展的同时仍然存在约束和保障机制不完善、地方政府财政承受能力有限、绿色PPP项目退库风险较高等问题。
　　第一，PPP模式约束和保障机制不完善。目前PPP领域尚未构建完善的约束和保障机制：一方面，部分地方政府契约精神较为薄弱，部分项目存在地方政府支付能力或者意愿不足的情况，尤其是在政府换届、重大政策调整时，政府部门之间推诿现象时有发生；另一方面，绿色PPP项目本身以公益性及准公益性为主，在风险和补偿机制不健全、风险分担与收益分配机制不合理的情况下，社会资本面临较高投资风险，收益利润难以保障；且部分绿色PPP参与企业投资过于激进，自身融资能力、偿债能力及现金流水平不足，导致项目签约后因融资问题等各类原因无法按时落地。
　　第二，地方政府财政承受能力有限。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，每一年度PPP项目需从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应不超过10%。同时，根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示；对超过10%的地区严禁新项目入库。一方面，绿色PPP涉及生态建设和环境保护、林业等领域以公益性、准公益性项目为主，付费类型以政府付费为主。从未来30年全国该行业支出责任之和占该行业PPP项目总投资的比例来看，所有行业未来30年支出责任占总投资的比值为109%，而生态建设和环境保护支出责任占比达162%，林业达120%，说明绿色PPP涉及行业市场收益有限，政府需要承担较大比重的财政支出责任。另一方面，由于财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目，对于部分财政能力有限的地方政府，生态环保、林业等绿色领域项目采取PPP模式空间已不足，应考虑采用EOD等其他模式推动绿色领域项目。
　　第三，绿色PPP项目退库风险较高。绿色PPP项目以公益性及准公益性项目为主，通常具有投资规模大、回收周期长、公益性强等特点；社会效益突出而经济效益不足。2020年1-11月，各省级财政审核同意的地方主动退出管理库项目共484个，其中绿色PPP项目142个，占退库PPP项目的29.34%。退库的绿色PPP项目普遍存在准备工作不到位、未建立按效付费机制、方案设计不合理、重建设轻运营、项目周期长体量大而收益不足等问题，叠加绿色PPP项目对政府财政依赖程度较高，在地方政府支付意愿或能力不足的情况下，绿色PPP项目退库风险较高。在审慎开展“政府付费”类项目的大环境下，未来公益性绿色PPP项目的空间将被严重压缩。
　　三、绿色PPP政策体系完善建议
　　针对PPP政策体系面临的问题，本文建议从以下几个方面进行改善，进一步推动绿色PPP健康发展：
　　第一，建立健全PPP信用约束与投资保障机制。由于PPP项目中，政府处于强势的甲方地位，部分项目存在因政策变化、规划变更、政府换届等原因导致合同内容变更、政府付费及补贴延迟支付等让社会资本利益受损的现象。因此，需健全地方政府的信用约束机制与社会资本投资保障机制，加强PPP项目政府失信信息平台建设，建立政府失信责任追究制度及责任倒查机制；同时健全PPP项目管理体系，明确风险分担与收益分配机制，政府方承担合理风险与责任，让社会资本参与没有后顾之忧。
　　第二，继续完善绿色PPP配套支持政策。面对绿色PPP项目因收益不足等原因而有较高退库风险的问题，建议继续完善绿色PPP项目配套支持政策，注意平衡使用者付费与政府付费的比重，通过一定比例的政府付费，财政补贴、贷款贴息等各类资源补助方式，或者通过拓宽收入渠道方式等，保证社会资本良好的回报水平。同时，也需防范地方政府自身在推动过程中违规的“过度支持”行为，严禁违规举债、担保兜底等行为；此外，也需要关注对社会资本的能力判断，在配套支持政策的同时加强中标企业与项目的监管与风险警示。
　　第三，在地方财政承受能力有限的背景下，需做好绿色PPP项目的审慎推进，同时促进项目模式创新，在合法合规范围内保障项目顺利实施。部分财政能力有限的地方政府推进公益性及准公益性绿色项目的空间有限，在10%预算支出红线、7%风险提示线、5%不得新上政府付费项目红线的约束下，地方政府推进绿色PPP项目需更加审慎，同时也需要逐步清退不合理或不适宜采用PPP模式的项目，为更契合的绿色PPP项目腾挪财政空间。此外，ABO模式、EOD模式等创新基础设施项目投融资模式受到中央及地方的青睐，相关示范案例、政策文件不断涌现，后续需因地制宜、因项目而异的采用不同模式推进绿色项目，促进模式创新，同时也需在合法合规的范围内保障项目顺利实施。
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