高质量发展阶段的PPP应当项目可融资、资产可交易

PPP模式经过七年的高速发展后，正在进入高质量发展阶段。从金融机构和社会资本的角度来看，高质量发展阶段的PPP应当具备“两性”：项目具备可融资性和资产具备可交易性。

中国PPP进入规范发展阶段

截至2020年10月31日，财政部PPP项目库累计入库项目9870个、投资额15.22万亿元，总体稳中有升。其中，PPP项目落地率和开工率均超过60%且持续提升，取得了重大成就。大部分PPP项目逐渐完成工程建设、审计决算并确认最终投资额，项目建设风险已消失且运营风险也正逐渐降低，项目正逐渐形成稳定持续的现金流。

经过这些年的发展，中国PPP逐渐进入了一个增量持续发展和存量健康有序运营并存的时代。如何盘活PPP项目存量资产以及规范社会资本退出，成为社会必须关注的、关系到PPP行业能否长期可持续发展的焦点问题。如果存量PPP项目运营不能健康持续，那么增量的健康持续发展就会大打折扣。作为多层次PPP投融资市场的重要组成部分，PPP二级交易市场将成为产业资本和投资人交易基础设施项目资产的重要渠道之一，即将迎来新的发展机遇。

PPP项目应当具备可融资性

PPP是一项创新的制度和机制，还是一种重要的金融工具。

在PPP项目操作中，项目管理制度可以把社会资本、政府、社会各方面的资源通过项目制有机融合在一起，保证项目持续快速运营。在金融方面，项目公司高度契合资产证券化中使用的SPV特殊目的公司制度。前者便于把各参与方优势集中起来发挥作用，后者在于清晰界定权利义务，实现风险破产隔离；前者便于对PPP项目实施独立评价，后者在于作为独立融资主体，可通过项目运营现金流实现直接融资，彻底摆脱通过主体评级或第三方增信等间接融资困境。这种前瞻性的制度安排，为PPP项目的持续运营提供了基本的制度保障，提高了PPP项目的可融资性。

大型的基础设施项目，主要通过银行贷款融资。而银行贷款依靠融资主体的信用，依靠第三方担保措施，不符合基础设施大型公益项目持续运作的金融匹配要求。必须建立一种以PPP可持续运营为基础的，依靠PPP项目现金流量覆盖项目资金成本的制度。PPP项目要想持续发展，必须要建立PPP项目融资的能力和工具，否则存量PPP运营可能面临困境。

应该看到，PPP不仅仅是一种融资和金融创新工具，更是基础设施和公共服务领域的公共治理模式的创新。这种创新的机理，和公募REITs和PPPABS等金融工具的机理完全相通。这些工具在许多PPP项目里都可能用得上，这也是PPP应具备可融资性的一种表现形式。

PPP资产应当具备可交易性

PPP资产可交易是PPP可持续性发展的前提，也是PPP高质量发展的标准。

可交易性即是可定价并可实现，意味着资产价值在交易中得以变现，意味着社会资本可进可出；在交易过程中，规范的好项目会被市场机制甄别出来，实现可定价、可交易、可流动。

以终为始，PPP项目资产交易结果也可反过来检验PPP项目投资、建设、运营的效率和效果，成为一种后评价机制。只有能够通过“价值替换”才能实现价值，这是PPP高质量发展的标准。

中国PPP已经进入了增量和存量并存的时代，发掘PPP资产的可交易性是实现未来增量的基础。如果没有存量的可交易性，没有示范的效应，增量将不可持续。

英国过去近200年的700多个PPP项目，每一个项目资产交易的频率有4次,其最佳交易时间是进入运营期后的3到4年。财政部PPP综合信息平台管理库的在库项目中，有1/3进入运营期的项目开始进入可交易区间。

流动性是PPP项目可持续发展的重要指标，资产交易是PPP各方实现PPP自我完善的现实需求。

二级市场是PPP市场的重要组成部分，没有二级市场就不是一个完整的市场。作为多层次PPP投融资市场的重要组成，PPP二级交易市场将成为产业资本和投资人交易基础设施项目资产的重要渠道之一。

建立专业的PPP项目二级资产交易市场、建立统一退出规则和配套退出机制、畅通退出渠道，将有利于增强社会资本的信心并推动PPP模式可持续发展。为增强PPP项目的流动性，提升项目价值，改善项目融资环境，吸引更多社会资本和金融机构参与PPP，我们应该探索建立多元化、规范化和市场化的资产流转和退出渠道，为社会资本拓宽融资渠道，盘活存量资产。

为此，建议通过建立统一的大数据平台，实现全国PPP资产的互联互通，统一PPP的资产交易登记、托管、清结算和信息报送，降低交易成本、合理分配市场资源、加速PPP二级市场交易的健康发展。同时，利用大数据平台对PPP项目的全生命周期过程中的运行进行分析、评级，以便于投资者更好地利用平台检索、寻找适合自己的项目，降低搜寻成本以及交易成本。

（作者系中国财政学会公私合作研究专业委员会常务委员、PPP资产交易和管理平台副主任）