熊孟清：垃圾治理的世人物事

生产生活产生大量垃圾；这些垃圾浪费大量资源，占据大量土地，危害生态环境和人体健康，不仅需要妥善管理、处理，更需要政府、垃圾产生者、垃圾处理者及其他相关主体良性互动的多元治理。

1.垃圾治理的世人物事

垃圾治理是政府与社会共同处理垃圾事物的所有方式方法与行动的总和，包括垃圾产生、收集、储存、运输、资源化利用和处置全过程中的互动方式方法与行动；是一种全程、综合、多元的治理。正因如此；目的是实现垃圾治理主体良性互动、垃圾妥善处理和维护社会公益，即实现垃圾妥善治理。垃圾治理是项经济活动，又是项社会活动。

垃圾治理的主体，即垃圾治理的“人”，是多元的，主要主体可用“垃圾产生者”“垃圾处理者”“政府”和“第三方”概括，更广泛的垃圾治理主体囊括“党、政、群、企、社、媒”，可谓是全社会。

在不同的垃圾治理环节，垃圾治理的主要主体有所不同。垃圾产生源头的主要主体是垃圾产生者、政府和独立于垃圾产生者与政府的第三方（如物业管理公司、居委会或其他企业、社会组织）；垃圾资源化利用和处置环节的主要主体是垃圾处理者、政府和独立于垃圾处理者与政府的第三方监管、监测等企业、社会组织、群众代表。

垃圾治理的“物”包括需要治理的垃圾和治理垃圾所涉及的一切物件，如储存垃圾的容器，收集垃圾的站点、运输垃圾的车辆、利用与处置垃圾的设施等。

垃圾治理的“事”包括3大类：协调垃圾治理主体的行为、处理垃圾和向社会提供与垃圾治理相关的服务。处理垃圾的“事”包括垃圾源头减量与排放控制、垃圾收集、运输、资源化利用和焚烧填埋处置及其相关的事务。

垃圾治理的“世”是垃圾治理的人、物、事所形成的有机体系，如治理体系、处理体系、制度体系、法律体系等。垃圾妥善治理就是要实现垃圾治理世界简单、有序、和谐。

2.垃圾治理具有3层基本涵义

一是政府主导。垃圾的排放具有外部不经济性，排放后的垃圾具有竞用性但不具有排他性，是一种“公共资源”，且对生态环境和人体健康具有一定危害，损害社会公共利益，阻碍社会经济可持续发展；垃圾的治理具有外部（正）经济型，垃圾治理的服务性产品——环境容量，既不具有竞用性也不具有排他性，是纯碎的“公共物品”；而且，垃圾治理具有跨界或跨域特性，常常跨越人群、社区、行业与城市功能区，甚至跨越行政区划、经济带与政治区域，政府，——作为社会公众的代表，应当发挥积极作用，承担协调统筹责任，并克服大包大揽的体制与思维惯性，引导社会对具体事务自我管理和自主自治，维护公共利益；而且，对于应急管理和公益性较强或危害性较大的废弃物处理或处理环节与作业，政府还应当起到主导作用，确保垃圾得到妥善处理。

二是政府与社会公众共同治理。所谓治理就意味着主体多元，是社会化治理或多元治理或多中心治理。垃圾治理是政府与社会公众形成的社会的自身事务，理当由社会自我管理和自主自治，是政府引导下政府、非政府组织、企事业单位、居民等多元主体之间通过平等协商、谈判、互动与合作的多元治理及实现治理绩效的过程，需要政府与公众各负其责、积极作为并良性互动，发挥自然规律、社会规律和经济规律等客观规律的作用，尤其需要完善市场竞争体系，充分发挥市场作用，统筹协商，共同治理。

三是必须维护社会秩序、效率、正义与公平。垃圾治理具有主体多元、客体跨界或跨域及合作治理等特点，治理的根本目的是减少资源消耗和垃圾产量，减少填埋处置的无用垃圾量，保护生态环境，增大社会福利，保证社会经济可持续发展，其产品环境容量与服务性产品是既不具有排他性也不具有竞用性的“公共物品”，这就要求垃圾治理必须把为民服务理念放在首位，维护社会公共利益，公平分配，公平参与，公平竞争，做到环境效益、社会效益和经济效益三统一；再者，垃圾是追求利益的生产和追求享受的消费的产物，排放前属于私有品（“污染者负责”原则的依据），这就要求生产者坚持可持续生产和消费者坚持可持续消费，并承担垃圾治理费用等责任与义务。垃圾治理必须维护社会秩序、效率、正义与公平，注重资源环境、社会和经济绩效。

垃圾治理与全社会每个成员息息相关，但社会成员在垃圾治理活动中起着不同的作用，形成社会各利益相关方。垃圾产生者和排放者同时也是垃圾治理的需求者或受益者，即垃圾的源头产生者与排放者和垃圾治理服务的需求者实际上是一个主体，可统称为“源头需求侧”。垃圾处理者向源头需求侧提供处理服务；对应源头需求侧，垃圾处理者可称为“垃圾治理服务的供给侧”。源头需求侧与供给侧实则是全体社会。政府统筹效率与效益及私利与公益，兼顾效率与公平。可见，垃圾治理需要研究政府、社会及社会各利益相关方之间互动的方式方法，重点研究政府、源头需求侧和供给侧三者之间互动的方式方法。

3.垃圾治理的特征

对垃圾治理的定义与基本涵义展开分析，可以得出垃圾治理的显著特征：

1）政府主导，广泛吸收社会公众参与。

垃圾与人类社会生产生活活动同存，垃圾治理本身就是人类生产生活活动的组成部分，垃圾的产生与治理必然离不开社会公众的参与。

首先，社会公众是垃圾的产生者、排放者和受益者，自然而然地成为垃圾治理的主体。

其次，社会公众是垃圾治理活动的作业主体。社会各利益相关方拥有排放垃圾的权利，拥有享受垃圾治理服务的权利，也有参与垃圾治理的义务。实际上，无论是政府购买服务，或是社会组织主导下的社会自治，都离不开社会公众的自觉自愿行动，离不开企业参与和社会企业的企业化运作；而且，居（村）委会，作为社会基本组成单元的社区的社区组织，更是负有发动、组织社区内公众参与废弃物治理活动的责任与义务；行业协会，作为生产生活活动（包括垃圾治理活动）的行业组织，负有发动、组织行业内相关单位参与废弃物治理活动的责任与义务。

此外，垃圾处理事关社会经济可持续发展，甚至事关民生和公共利益，需要政府发挥宏观调控与调节作用，统筹管理，引导社会公众参与并妥善处理垃圾治理事务。

垃圾治理以“人——自然人和法人，也包括其利益代表者即政府”为主体，需要分析经济人、社会人和政治人3种属性对治理的影响。人是“理性”经济人，难免追求自利自保极大化；人是具有心理活动的人，其行为难免不受心理驱动；但人也是社会的人和政治的人，其行为受复杂的社会关系与政治关系制约，在追求自利自保极大化的同时，表现出“非理性”的参与意识、社会意识、利他主义、公正意识等奉献精神，有意愿也有外部约束地寻求个人利益与团体（组织）利益、社会利益的统一，这是垃圾治理的依据；但人的理性与非理性的纠结心理会产生责任分散效应（旁观者效应）、搭便车效应、邻避效应、不值得定律等“社会失灵”问题，而且，垃圾治理赖以运转的市场机制存在垄断或垄断竞争、外部影响、公共物品、信息不完全与不对称等“市场失灵”问题，遏制市场失灵与社会失灵需要政府管制（规制）。

2）强调政府、社会及社会各利益相关方之间的互相依赖性和互动性。

从产品生命周期来看，社会各利益相关方可分为产品生产者、垃圾排放者和处理者（负责收集、储存、运输、处理、处置等作业，为处理产品的生产者或提供者）。产品生产者负有源头减量和相关废物回收利用责任，废弃物排放者负有按既定分流分类等排放规定排放与储存的责任，废弃物处理者负有妥善处理废物的责任。一般而言，生产者和排放者不仅制造、排放废物，也是减量、分流分类、回收利用等作业的处理者和治理服务的享受者；处理者提供垃圾处理服务，但作为人类活动的一份子，也是产品生产者和废弃物排放者。可见，产品生产者、废弃物排放者和处理者既是废弃物产生与排放的源头，又是废弃物治理的需求者或受益者，彼此不分。由此可见，社会各利益相关方具有一定的分工，但身份与作用界限具有一定的交集与模糊性，天然就具有互相依赖型与互动性，彼此应协作协同，增大各自的利益与社会福利。

垃圾治理的环境容量与服务型产品是公共物品，多数情况下，其生产（提供）由废弃物处理者负责，其购买与分配由政府负责，其消费是全体社会，即其生产（提供）、消费与购买分配相分离，需要处理者、消费者与分配者协商协调与互相监督，确保政府购买分配程序与实体的公平性。

此外，垃圾治理不仅存在市场失灵与社会失灵，因政府体制及其运行机制缺陷，也存在政府行为的负内部性（自利性）、负外部性（损失外部利益）、信息不完全与不对称、政府被企业俘获等“政府失灵”问题。政府应引导社会遵循市场导向，遏制市场失灵与社会失灵，同时，社会应监督政府避免政府失灵。

3）倚赖社会自主自治网络体系。

垃圾治理注重社会自我管理和自主自治。政府出台相关法制并依法行政，引导社会自我管理与自主自治，并遵循市场导向，均衡需求与供给、社会成本与社会福利、效率与公平。因垃圾，尤其是生活垃圾，其产生、性质与处理具有地域性和行业性，其治理，尤其是分流分类、回收等预处理作业，应该实行区域（地方）自治和行业自治。社区是社会的基本组成单元，区域自治的基本方式就是社区自治。社会通过自主组织和集体选择，建立利益与矛盾协调机制，发挥政府、社会与市场的作用，确保“政府引导，市场导向、社会自治”有序而高效，抑制市场失灵、社会失灵与政府失灵，向社会提供公开、公平、公正、优质的综合服务。垃圾治理应建立健全社会自主自治网络体系。

4）多措并举，综合治理。

垃圾具有资源消耗、资源和污染三重性，作为资源消耗与浪费产物的垃圾需要减量化处理，作为资源的垃圾需要资源化利用且再次回到人类生产生活之中，作为污染物的垃圾需要无害化处理与处置。垃圾治理作为一项公共活动，承担节约与保护资源环境、保障生态环境、生产生活与人体健康安全的责任；作为一种经济活动，需要政府与社会按市场规律协调行动，提高治理效率与经济效益，及时、妥善处理。垃圾治理应善用经济手段、法律手段、行政手段和科技手段，落实“污染者负责”与“受益者补偿”原则及“生产者责任延伸制度”，加强废弃物源头需求侧管理，推进废弃物分类处理，提高资源化处理率（资源化处理的垃圾量占垃圾总量的比率），提高资源回收利用率（回收利用的资源量占资源总量的比率），提高垃圾处理效率与环境社会经济效益，保障人类活动及健康安全，多措并举，综合处理。