环境公益诉讼进入蓬勃发展期 检察机关起诉的案件大幅增加

作为我国环境法治体系的重要组成部分，环境公益诉讼自2015年《环境保护法》修订实施以来，进入了蓬勃发展时期。

在此过程中，各地有哪些值得借鉴的经验？环境公益诉讼又面临哪些问题？上海财经大学和中华环保联合会近日在上海共同召开“环境公益诉讼理论与实践”专题研讨会。来自人民法院、人民检察院和环保社会组织代表以及环境领域的专家学者就相关话题进行了讨论。

■现状：

案件数量不断增多，检察机关是主力

“2013年、2014年如果有一两件，感觉‘捡到宝’了，现在不像原来那样要做很多准备。因为随着案件数量的增多，业务水平也在提高。”说起环境公益诉讼的发展，江苏省南京市环境资源法庭庭长陈迎这样说。

陈迎的感受，正是我国环境公益诉讼案件数量不断增多的一个缩影。讨论中，最高人民检察院第八厅副厅长吕洪涛提供了这样一组数据：2017年-2020年10月，最高检共立案生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件20万余起，检察机关提起民事诉讼或者刑事附带民事诉讼被人民法院判决，并且执行到位的生态环境补偿款达30多亿元。

2020年全国“两会”期间的最高法和最高检工作报告显示，在2019年各级人民法院审结案件中，有1953起是检察机关和社会组织提起的环境公益诉讼案件；2019年检察机关办理民事公益诉讼和行政公益诉讼同比分别上升62.2%和10.1%。

“作为我国环境法治体系的重要组成部分，环境公益诉讼制度自2015年《环境保护法》修订实施以来，取得了长足发展。”最高人民法院环境资源审判庭党务廉政专员、 二级巡视员李明义表示。

在李明义看来，环境公益诉讼在近年来呈现了诉讼主体日益扩大、案件类型趋于多元、法规制度逐渐健全和审判执行方式不断创新等特点。“包括中华环保联合会在内的提起公益诉讼的社会组织数量逐步增加。另一方面，自2015年以来，检察机关已经成为提起环境公益诉讼的重要力量。”李明义说。

结合实际工作经验和数据，湖北省高级人民法院环境资源审判庭庭长张乐喜也表示，社会组织在环境公益诉讼方面仍然是有生力量，且潜力巨大。“虽案件数量呈增长趋势，但相比检察机关，社会组织提起环境公益诉讼的数量较少。检察机关应该是主力军，社会组织仍可发挥重大作用。”

■问题：

社会组织“联动”能力有待加强

新《环境保护法》实施以来，被称为保护环境“牙齿”之一的环境公益诉讼，让企业真切感受到了压力。

社会组织对企业污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，要求做出赔偿，也说明公共环境不再是“无主”资源，依法保护环境将成为社会各界的责任。那么相比检察机关，环保社会组织作为诉讼主体的数量为什么相对较少？

“组织缺乏保障。尤其是社会公益组织，在提起诉讼有时候只提供有一两页纸、一个截屏、一个报纸复印件，这是缺乏证据来源的。”谈及原因，

陈迎首先提到了能力问题。

对此，中华环保联合会法律中心副主任魏哲也表示，很多环保社会组织缺少专业的律师团队，人员成本是其中的一大问题。一方面，是因为公益诉讼的律师费相对较低，另一方面环境案件的技术性很强，且审理的时间较长。“这导致很多律师没办法将其当作主营业务。人员流动也让我们的经验积累有难度”。

除此之外，鉴定过程中的诸多问题，也是掣肘环保组织提起公益讼诉的原因之一。“很多案件鉴定费用高达六位甚至七位数，导致很多年没有结案，原因就是拿不出一份鉴定报告。” 魏哲说。

相比环保社会组织，检察机关有专门的机构、人员和资金保障，这是其成为环境公益诉讼主力军的重要条件。

在提起环境公益诉讼过程中还面临一些现实问题。比如，在刑事附带民事诉讼案件中，检察机关需要证明社会公益损害的具体数额，而传统上公安机关在侦查取证当中更加注重对定罪量刑的收集。

“相关单位在很多案件被移送逮捕以后才发现公益诉讼线索，这时候再固定民事诉讼证据就相对比较难，所以要加强协作机制。”福建省三明市人民检察院党组成员、检委会专职委员罗建平表示，在刑事附带民事公益诉讼案件当中，检察机关应适度提前介入，拟定附带民事诉讼的证据提纲，加强对公安机关进行引导。

除了司法部门的联动，环保社会组织与地方政府的联动也应该进一步加强。

“比如，在生态环境损害赔偿诉讼的主体衔接问题上，如果政府介入，建议进行诉前公告，避免环保社会组织和政府同时起诉，浪费了司法资源。同时，建议政府将磋商结果、调解结果、裁判文书、修复验收情况等统一进行公告。” 魏哲说。

■方向：

保护公共利益仍需进一步探索

很多时候，从提起环境公益诉讼到判决历时很长，但这并非“终点”。

结合6年的审判执行经验，贵州清镇市人民法院环境资源审判庭庭长罗光黔认为，判决能否执行，具不具备可执行性，是值得关注的问题。“因为提起公益诉讼是为了保护社会公共利益，如果案子不能执行，就达不到目的。”

基于此，罗光黔认为，在提起公益诉讼之前，应进行可执行性评估，判断其是否可以实现保护社会公共利益的目的及能否执行。

如果确实没有执行能力，怎么办？在实践中，各地法院也出现了劳务代偿或者公益活动等判决。比如上海市崇明区人民法院环境资源审判庭在判决非法捕捞水产品时，就采用了“增殖放流”的方式。“但在侵权责任当中没有规定‘增殖放流’这一项作为承担方式。”上海市崇明区人民法院环境资源审判庭庭长黄菲菲说。

“司法实践已经出现的问题，说明现有的立法不能满足公益诉讼案件的需要，这时候有必要推动立法方面的修改，或在最高法层面出台相应的司法解释。” 罗光黔建议。

判决能否执行，能否真正起到保护公共利益的目的，其中的一个关键因素是地方政府和相关部门能否持续配合。

贵阳公众环境教育中心有十年的环境公益诉讼案件的经验，主任黄成德告诉记者，他梳理19起案件发现，凡是得到属地党委政府支持和上级领导亲自过问的，污染治理和生态修复的效果很好，社会的满意度也普遍较高。反之，尽管法院调解结案并执行、由环保社会组织监督的，一般效果都不太好。

在黄成德看来，环境公益诉讼不能解决所有的问题，也不是解决问题的唯一手段。“比如，成立的贵阳国浩生态环境保护人民调解委员会，凡是涉及50户以下的环境问题，一般都由委员会调解；涉及50户以上，就交由政府解决处理。”

在这方面，贵州省清镇市也有很好的经验。“以微信工作群的方式，建立政府主导，企业主体、公众参与、调解先行、强化服务、司法联动的‘1+5’生态环境治理体系，是一个很好的探索。” 黄成德说。