从法律和政策层面剖析垃圾分类

生活垃圾分类概念到底是什么？是顾名思义：按一定的标准将生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理等一系列活动吗？这显示是一个感性认识，并不能反映生活垃圾分类的本质特征，不利于传播和形成绿色生产生活方式。本律师结合多年对环保法律政策的研究及行业实践，从法律法规层面剖析垃圾分类的概念、特征和依据、垃圾分类价值、垃圾分类经济规律等相关问题，推动垃圾分类制度正确实施，探索推动建立符合我国国情的垃圾分类长效机制。

一、垃圾分类的概念

“概念”是对特征的独特组合而形成的知识单元。垃圾分类制度作为法律规范，不是通过居民和行业自发形成的一个活动规则，是国家为防治生活垃圾污染建立的一套强制性规则。然而，我国在法律政策层面并没有对垃圾分类的“概念或定义”进行解释、阐明，而是通过一系列法律政策形成的规范体系定义了垃圾分类概念的“特征”。

结合垃圾分类法律政策体系，我们认为，生活垃圾分类的概念，是指：国家通过建立生活垃圾分类投放和计量收费规则约束单位和居民减少产生垃圾，并在后端采取无害化和资源化措施防治污染，引领生产生活绿色低碳发展的一项环保法律制度，是生活垃圾管理制度的核心内容。

显然，垃圾分类的概念和顾名思义的垃圾分类（下称“垃圾分堆”，以区别“垃圾分类”）并不相同，垃圾分堆是分类投放、收处活动的一个概称，只是垃圾分类相关措施中的一列活动，并不能完全反映垃圾分类概念的本质特征和生活垃圾管理制度。

二、垃圾分类的特征

基于以上对垃圾分类的概念定义，我们认为，垃圾分类应当由以下区别特征进行组合，形成垃圾分类的概念，并指导制定垃圾分类的法律规则，强制转化为居民和行业活动规则和义务。

（1）垃圾分类目的是防治和减少固体废物污染。

新修订的《固体废物污染环境防治法》从法律层面全新定义了垃圾分类概念，《固废法》第一条开宗明义就明确了立法的宗旨，防治固体废物污染环境，生活垃圾分类制度作为该法的一个专章，其目的无疑是防治污染。

（2）垃圾分类规则由国家通过立法规制和建立。

我国垃圾分类立法早期，对垃圾分类投放的规定更多是管理性规定，即使不做分类投放、分类收处，也不会产生法律责任。经过20年左右的垃圾分类探索，期许单位和居民自发养成垃圾分类习惯显然不可能，必须通过法律规制。随着《生活垃圾分类制度实施方案》、《固废法》及地方生活垃圾管理条例的出台，我国初步构建了垃圾分类一套强制性规则。通过立法建立和完善垃圾分类强制性规则，符合垃圾分类成功的国家和地区实践经验。

（3）垃圾分类首要任务是源头约束产生生活垃圾。

垃圾分类是生活垃圾管理制度的核心内容，生活垃圾管理制度不仅在垃圾产生环节（消费）进行规制，而且要求在垃圾萌芽环节（生产、流通）减少垃圾产生。

《循环经济促进法》要求循环经济坚持减量化优先。但是，生产、流通属于动脉经济领域，企业主体作为市场主体，绿色低碳生产受制于成本、技术、效率、市场等因素，政府通过“有形之手”强制要求企业减少垃圾的手段有限，当产品和服务进入生活领域后，垃圾分类的减量化成为生活垃圾管理制度的首要任务。

什么是生活垃圾的减量化？根据《固废法》的规定，即“减少固体废物的产生量”，并非通过后端进行无害化和资源化活动减少对环境的影响；减少垃圾产生的规定体现了《环境保护法》“预防为主”的环境保护原则，这和《循环经济促进法》的减量化原则一致，但内容有所差异。如果不在源头减少垃圾产生量，试图通过后端处理活动减轻环境影响，不仅不能减少污染，反而加大后端设施投入，陷入“只循环不经济”的窘境。

（4）垃圾分类成功实施的关键在于市场化措施。

新修订的《固废法》规定了单位和居民端产生垃圾的三项法律义务：减少垃圾、分类投放、计量付费，三项义务规制居民产生垃圾的行为，构成一个有机整体。各地一年多的实践说明，单一强调“分类投放”，并不能约束居民减少产生垃圾量。垃圾分类制度实施成功的国家和地区，“计量收费”是垃圾分类成功的一个必经之路。

（5）垃圾分类是动脉经济和静脉经济的鸡脖子。

习近平主席提出“垃圾分类引领绿色低碳新时尚”，动脉经济活动满足社会经济生产生活后，必然引发垃圾排放、收运、处理，垃圾进入静脉领域。垃圾分类刚好处于动脉经济和静脉经济的咽喉要道。静脉经济如人体静脉一样“动力不足”，基本由政府主导制定规则和提供动力。抓住“垃圾分类”的鸡脖子，必然传导至动脉活动，引领生产生活绿色低碳发展。

三、垃圾分类与认知误区

（1）垃圾分类与垃圾分堆。

垃圾分类容易望文生义，表明理解就是垃圾分类投放、分类收运和处置。从垃圾分类的概念和特征来看，垃圾分堆只是垃圾分类的一列活动，并非垃圾分类的全部内容，垃圾分堆也不能体现垃圾分类制度的内涵和特征。

我国各地一年多的强制垃圾分类投放实践表明，垃圾分堆（分类投放）不会减少垃圾产生量，也无助于减少生活垃圾产生和引领居民低碳绿色生活。这和其他垃圾分类成功的国家和地区最初的实践一致，因而在垃圾分类投放的基础上，引入并丰富了垃圾分类计量付费这一垃圾分类概念的核心动能，控制了垃圾产生总量。

国内实践中认为垃圾分类不会减少垃圾减量。这个显然不符合垃圾分类制度，不符合《固废法》减少垃圾产生量的规定，也不符合地方生活垃圾管理条例关于垃圾总量控制的要求。如《北京市生活垃圾管理条例》第四条，要求确定生活垃圾管理目标，制定各区生活垃圾源头总量控制计划。

另外，垃圾分类的成功实施将减损垃圾分堆业者的经济利益，如，生活垃圾减量化，将大大减少垃圾清运、处理量，造成业界“吃不饱”，这就构成了业界和垃圾分类的利益冲突。为此，主管部门应当全面落实垃圾分类政策，避免社会资源浪费和形成新的社会阻力。

（2）分类投放是相对概念。

居民垃圾分类投放是一个约束性规定，不是一个绝对性要求。如，生活类可回收物大致分为：一般可回收物、低附加值可回收物、不宜可回收物，这就意味着带有“可回收”属性不一定要回收，可以通过焚烧方式利用。《国家发展改革委生态环境部关于进一步加强塑料污染治理的意见》（发改环资〔2020〕80号）提出“分拣成本高、不宜资源化利用的塑料废弃物要推进能源化利用”就充分说明了这一点；反之，机械地理解应收尽收，必然造成财政补贴压力。