生活垃圾焚烧发电PPP项目实务解析与建议

作为垃圾资源化处理的有效方式,PPP模式在生活垃圾焚烧发电行业得到广泛应用。本文基于作者在生活垃圾焚烧发电PPP项目咨询中的实践经验,简要分析项目实施过程中遇到的重点和难点问题，探讨了项目实施前期的项目选址、垃圾成分分析、用地规划和投资测算等重点工作以及采购阶段应注意的合理设计交易结构,明确交易边界条件等问题，供实施机构和业界同行探讨交流。

垃圾处理作为财政部“强制”应用PPP模式的试点行业，且项目有稳定的发电收入和财政补贴，因此PPP垃圾处理项目（本文特指生活垃圾焚烧发电项目）如雨后春笋般在全国各地井喷发展。随着咨询需求的旺盛，垃圾处理PPP项目在识别、准备、采购阶段遇到许多重点和难点问题。笔者所在的公司作为最早进入生活垃圾焚烧发电行业的咨询机构，拥有一支经验丰富的专业咨询团队，基于集体的智慧和多年的实践经验，笔者针对生活垃圾焚烧发电PPP项目的咨询与采购实务进行初步探讨，以此供实施机构和咨询同行参考。

一、项目前期

1、项目选址是首要重点工作

由于公众对垃圾焚烧发电二噁英排放影响健康的担忧和高度关注，使得项目选址变得非常敏感。周边群众围堵项目现场的事件时有发生，实施机构需要高度重视此项工作，建议聘请专业机构对2~3个拟选场址进行论证。选址确定后实施机构需要对垃圾焚烧发电知识进行科普宣传，包括但不限于电视媒体宣传片的播放、行业专家的科普讲座、组织周边群众进行项目考察，正面回应和解决群众的顾虑；同时要做好舆情引导与应急预案。笔者最近执行的两个项目都已完成PPP项目合同的签署，仅因为项目现场周边群众的激烈反对，导致项目无法开工，甚至需要重新选址，教训不可谓不深！

2、垃圾量预测与垃圾热值分析是项目规模和工艺选择的重要依据

对于生活垃圾焚烧发电项目而言，科学预测垃圾量非常必要，可研编制单位需要实地调研项目服务区域的人口数量变化情况、垃圾收运情况、农村和城镇的垃圾产生量，以现有垃圾收运统计数据为基础按照“人均指标法”和“年增长率法”合理预测未来的垃圾量。假定垃圾入场量有620吨/日，按照20%的渗滤液推算，垃圾入炉量约为496吨/日，按照1.2倍计算项目建设规模，即为600吨/日比较合理。对于垃圾量较少的县域生活垃圾焚烧发电项目要合理规划项目建设规模，切忌贪大，同时预留出项目扩建用地。当然也可以考虑区域共建的方案。

垃圾热值预测是另一个重要指标，一般在可研编制之前聘请专业机构编制生活垃圾基础分析报告。我国地域辽阔，南北差异大、垃圾含水量不同、垃圾成分不同，垃圾热值的分析预测关系到工艺路线与设备选型，以及垃圾发电量的预估，进而会影响垃圾处理补贴费的高低，因此，垃圾热值分析是开展后续工作的基础。建议实施机构单独聘请专业检测机构做好垃圾热值分析预测工作。

3、关于烟气排放标准的问题

随着国家对环保的重视，有些地方政府“一刀切”要求所有垃圾发电项目上马SCR系统，是否环保标准越高越好呢？笔者认为我国现阶段还是发展中国家，且经济增长速度放缓，环保建设标准需要与经济发展水平相匹配，不能脱离财政承受能力一味地追求超前。对于大城市、经济发达的地方可以适度提高排放标准，对于地市级或县域级项目建议新建项目时预留SCR系统场地，为将来可能的技改预留空间。

4、关于审批制与核准制的问题

生活垃圾焚烧发电PPP项目分为政府出资（以资本金方式注入）和不出资两类。按照《政府投资条例》规定采用资本金注入方式的PPP项目实行审批制。实施机构需要先行编制项目建议书、可行性研究报告，可研报告审批通过前不得编制PPP实施方案。对于政府不出资的核准制项目，按照《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）的规定，PPP项目应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查。至于备案制，目前不适用于生活垃圾焚烧发电项目。

二、项目实施阶段

1、项目建设用地的获取方式及垃圾焚烧PPP项目的用地建议

（1）建设用地的权属

我国土地所有权分为集体土地和国有土地两种。《土地管理法》第四十三条中明确规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。据此规定，生活垃圾焚烧发电PPP项目用地只能申请使用国有土地。