熊孟清：生活垃圾治理的理论体系

生活垃圾治理是政府与社会共同处理生活垃圾事务的所有方式方法与行动的总和，具有政府引导、政府与社会互动共治和维护社会正义、公平、秩序和效率3层涵义。治理的效果是政府与社会行为及其相互作用的综合体现。生活垃圾治理是一个涉及政治、法律、社会、经济、技术和生态环境的复杂的社会技术系统，尤其在工业经济时代，生活垃圾具有量大质异和废弃性、资源型、污染性、社会性等特性，生活垃圾治理更加复杂，需要建立健全理论体系加以全面、深入研究。本文试图总结生活垃圾治理的理论体系。

熊孟清

1.生活垃圾治理的内在逻辑

生活垃圾治理是门通过技术将垃圾处理事宜与影响垃圾处理事宜的因素关联起来的社会技术，旨在发动群众，组织群众，依靠群众，增进政府与社会良性互动，实现生活垃圾妥善处理和妥善治理。坚持群众路线是生活垃圾治理的1根主线，妥善处理和妥善治理是生活垃圾治理的2个目标，自治、法治、德治及其融合是生活垃圾治理的3种模式，推行、实施（作业）、体系、互动是生活垃圾治理的4种动力。

1.1一根主线——坚持群众路线

生活垃圾治理必须发动群众、组织群众和依靠群众，因此而必须坚持群众路线，将群众路线自觉、自如、彻底地贯穿到生活垃圾治理全过程。要牢固树立以人民为中心的发展理念，坚持人民利益高于一切，始终以人民群众利益为出发点和归宿点；要坚持实践—认识—再实践—再认识的认识论和理论联系实际的作风，做到领导与群众相结合，做到指导与学习相结合，做到一般号召与个别指导相结合，从实践中来，到实践中去[1]。

1.2二个目标——妥善处理和妥善治理

生活垃圾治理的根本任务是实现生活垃圾妥善处理和妥善治理，即在兼顾公平与效益前提下的减量化、资源化、无害化、集约化处理，包括工程技术意义下的处理垃圾功能，即源头减量与排放控制、逆向物流、物质利用、能量利用、填埋处置等处理，和社会治理意义下的整体治理功能，即保护资源、环境、生态，增进社会良性互动，提高社区治理和社会治理水平，促进生产生活安全、有序、和谐，实现减量化、资源化、无害化、集约化（节约资金、节约土地、节约人力）和人民满意等目标最优。

1.3三种模式——自治、法治、德治及其融合

生活垃圾治理是一个促进技术、垃圾处理和社区、社会治理的交集最大化的过程，需要形成“自治、法治和德治及其融合”的生活垃圾治理模式，以便统筹大局，兼顾当前与长远利益，兼顾局部与全局利益，兼顾各方群众利益，从群众反映最强烈最突出最紧迫的问题着手，重点突破，切实解决好事关人民群众利益的实际问题，巩固和增大有效参与生活垃圾分类（包括分类投放、分类收集、分类运输和分类处理）的群众队伍，最终形成群众自觉实施生活垃圾分类的新时尚。

1.4四种动力——推行、实施、体系、互动

生活垃圾治理是由推行者、实施者（处理者或治理作业者）和物理体系组织的系统，推行、实施、体系及其互动都是推动生活垃圾治理发展的动力，推行领航，实施实现，体系加力（亦是基础），互动优化，这4种动力效应在政府推动下高效发挥。“政府推动，推行领航，实施实现，体系加力（亦是基础），互动优化”是生活垃圾治理的动力机制或动力逻辑（规律）。

垃圾治理的动力逻辑

“推行”是法律、政策和规划的推行，而非人治意义下的“人”的推行，更不是单单的政府及其主管部门中公务员的推行。实施是生活垃圾实施者的实施，这个实施者既包括传统意义下的生活垃圾处理者，也包括生活垃圾产生者，广义而言，生活垃圾分类投放也是生活垃圾处理作业之一，因此，生活垃圾产生者也是生活垃圾处理者。体系指生活垃圾处理体系和治理体系，既要发挥各种处理方法、治理方法的作用，又要让各种处理方法、治理方法形成统一的处理体系和治理体系，从而发挥出“1+1>2”的叠加效应（这就是体系的动力）。互动指推行、实施和体系之间的互动，当然，也包括内嵌的政府、生活垃圾产生者、处理者之间的互动。

生活垃圾治理的内在逻辑就是坚持群众路线，坚持自治、法治、德治及其融合，用好“政府推动，推行领航，实施实现，体系加力，互动优化”的动力逻辑，实现生活垃圾妥善处理和妥善治理。

2.生活垃圾治理的方法论

生活垃圾治理的方法论回答“怎么做”“怎么做得更好”问题。除坚持群众路线和坚持自治、法治、德治及其融合外，生活垃圾治理还要坚持法治，坚持对立议题的统一和坚持理论指导实践。

2.1坚持法治

生活垃圾治理要发挥《固体废物污染环境防治法》的“主体”主治作用，用法律规定的权力清单（法律授权）、责任清单（法律责任）、负面清单（法律禁止）来制约公权力和保障私权利；同时，也要发挥人的主观能动性，根据法律建立健全生活垃圾治理的制度和运行机制，体现法治的价值、原则和精神。

《固体废物污染环境防治法》是生活垃圾治理的基本法和专业法（1995年制定，2004年第一次修订，2020年第二次修订），奠定了生活垃圾治理的“法治”基础，明确了生活垃圾管理、处理和治理要求，为生活垃圾治理注入了发展机会和动力。

2.2坚持对立议题的统一

生活垃圾治理存在许多对立议题。为求善治，需要处理好“法治”与“人治”、“物”与“人”（“事理”与“人理”）、“推行”与“实施”、“管理”与“治理”、“末端”与“全程”、“垃圾产生”与“垃圾处理”、“处理方法”与“处理体系”、“设施建设”与“生活垃圾处理”、“生活垃圾资源化利用”与“生活垃圾处置（2020年版固废法定义填埋、焚烧为处置方法）”、“垃圾处理服务供给”与“垃圾处理服务需求”、“公益”与“私利”（“社会”与“个人”）、“效率”与“公平”、“城市”与“乡村”、“行政区划内”与“行政区划外”、“政府”与“社会”等对立议题的统一。否则，便会出现“垃圾围城”、邻避事件、看客心态、眉毛胡子一把抓、以偏概全、损公肥私等问题；实际上，近30年来的生活垃圾治理已经出现过这些问题。

近30年来，生活垃圾治理艰难前行，遇到的第一个严重问题是“垃圾围城”“垃圾围村”。因历史原因，政府部门既是生活垃圾的管理者，又是生活垃圾的处理者，这种统管的惯性影响至今。生活垃圾及时处置就成为政府管理生活垃圾的头等目标，正因如此，“立竿见影”“省事”的填埋、焚烧处置方法便成为政府主管部门的首选。但遇到的头疼问题是，虽然大力推动生活垃圾填埋、焚烧处置设施建设，但就是处置设施的建设速度跟不上生活垃圾产量的增速，“垃圾围城”“垃圾围村”不绝于耳。

近30年来，生活垃圾治理遇到的第二个严重问题是邻避事件。2009年“番禺风波”是个标志性事件，这是一起因焚烧处置设施选址引发的群众关切、反对及至抵制焚烧选址的群体性事件。负面效果是迟滞了垃圾处理设施建设，正面效果是提升了政府和社会对垃圾治理重要性的认识。当前，生活垃圾治理已经找到了抑制邻避效应的方法：建设垃圾处理园区、严格遵守选址原则和方针、对周边区域给予利益补偿等。

近30年来，生活垃圾治理遇到的第三个严重问题，也是急需解决的难题，是推行生活垃圾分类，尤其是源头居民分类投放，要解决的主要问题是“看客心态”。生活垃圾定点分类投放已经写进2020年版《固体废物污染防治法》，势必普遍推行。办法是建立健全分类推行办法，把推行生活垃圾分类当成推行社区自治和社会自治的抓手，贯穿落实固废法提出的“政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行”的生活垃圾分类原则，尤其要在“因地制宜”“简便易行”上下功夫，唯有如此，才能调动人民群众的积极性、主动性和自觉性。

2.3坚持理论指导实践

生活垃圾治理缺少指导理论，急需加强治理领域的研究。生活垃圾治理可划分出定义、特征、指导原则、基本任务、综合治理、治理失灵、政府与社会分工、社会自治、经济手段、规划及规划评价、社会合适参与、生活垃圾处理服务定价等领域加以研究[2]。期待更多学者、专家就这些领域及新领域开展更深更系统地研究，找出内在规律。

3.生活垃圾治理的基本任务

生活垃圾治理的根本任务是促进政府与社会良性互动，提升社会治理水平，促进绿色发展和低碳生活，直接目的是减少生活垃圾产量，确保已排放的生活垃圾得到妥善处理，实现生活垃圾治理的资源、经济、社会、生态效益增殖。为此，生活垃圾治理需要做好源头需求侧管理、生活垃圾处理体系的建设与管理、生活垃圾治理服务的供求均衡、生活垃圾治理效率与公平的均衡、政府与社会互动共治等基本任务。

3.1完善源头需求侧管理

完善源头需求侧管理体制或机制，切实落实生活垃圾产生者负责（定点分类投放和缴费）原则，落实生产者责任延伸制度，将源头需求侧管理资本化，强化公众的排放成本意识，调动企事业单位、机关团体、社会组织、社区、家庭和居民的参与积极性，促进社区自治和社会自治，推动源头减量和排放控制，为后续无害化、资源化处理创造有利条件。推行源头定点分类投放和减少包装垃圾是源头需求侧管理的2大难点任务。

3.2建立协调的生活垃圾分类处理体系

建立收运体系，建立废弃物回收利用体系，建设足够能力的分类处理设施，有效衔接分类投放、收集、运输和处理环节，强化全过程管理。落实“谁治理谁获利”原则，综合利用经济手段、法律手段、行政手段和科技手段，确保生活垃圾处理产业发展，形成以资源回收利用为核心的生活垃圾分类处理体系[3]，回收利用再生资源和能量资源，减少焚烧、填埋处置量，减少生活垃圾处理过程中产生的二次废弃物（废渣、废水、废气）的处理量及处理难度。改变用处理方法代替处理体系的偏颇认识、改变废弃物回收利用不是垃圾处理方法的错误认识、补齐废弃物回收利用短板、确保已分类垃圾的分类处理和用价格杠杆优化生活垃圾处理体系是生活垃圾处理体系建设的难点任务。

3.3建立健全生活垃圾处理的供求关系

根据生活垃圾的“质”与“量”确定分类处理的方式与规模，确保分类垃圾得到分类处理。建立健全生活垃圾处理者准入与退出机制、经济调节平台、生活垃圾处理收费制度和考核考评机制，确保生活垃圾处理服务的供给满足社会需求。建立政府监督下的生活垃圾处理者与生活垃圾产生者（排放者）直接“交易”或二者融合机制，优化资源配置。均衡固体废弃物处理服务的需求与供给，尤其是建立生活垃圾处理服务的供求均衡价格，是建立健全生活垃圾处理的供求关系的难点任务。

3.4兼顾效率与公平

坚持污染者负责原则和有偿服务原则，加强生活垃圾治理的成本与收益分析，制定基于市场供求关系的排放费收支机制与治理产品的价格机制，逐步推行按类计价计量收费制度[4]，制定与落实惠民政策，增加信息透明度，打破垄断和垄断性竞争，提高生活垃圾处理效率（生产效率）、社会参与效率和行政效率，提高资源配置效率，提高生活垃圾处理服务的分配公平性，提高生活垃圾排放的公平性，提高社会参与生活垃圾治理的公平性，既要提高生活垃圾治理效率，又要兼顾公平。推行按类计价计量收费制度是兼顾效率与公平的难点任务。

3.5促进政府与社会互动共治

厘清和理顺政府与市场、与社会及社会各利益相关方之间的分工协作关系，建立健全权力清单、责任清单和负面清单，把市场、社会能办的，放给市场、社会。政府出台规章制度和规划，管住、管好该管的事，弥补市场、社会不足和维护社会正义、公平、秩序和效率。发挥技术对生活垃圾处理与市场、政府、社会的关联作用，消除和避免市场失灵、社会失灵和政府失灵，尤其是消除和避免垄断性竞争、生活垃圾产生者与处理者分离、看客心态、搭便车效应、邻避效应等，发挥市场在资源配置中的决定性作用是促进政府与社会互动共治的难点任务。

4.生活垃圾治理的分析工具

至于特定区域的生活垃圾治理，除遵循生活垃圾治理的内在逻辑和方法论外，还需作为一个社会技术系统加以分析，以便作出科学的具体决策。生活垃圾治理可以借用系统论、工程技术、社会学和哲学等的研究成果加以分析，但指望精准、定量的分析目前是不现实的。

可以对生活垃圾治理中的“技术”方面，如生活垃圾处理的工艺流程、垃圾运输的优化和居民的垃圾投放行为的科学管理等，进行定量分析；但很难对生活垃圾治理的“社会”方面，包括政治、法律、规划、社会、经济环境等因素对生活垃圾治理的综合影响，以及技术对政治、法律、规划、社会、经济环境等因素的影响，给出精准的定量分析。目前，生活垃圾治理分析只能做到定性分析与定量分析相结合。

4.1态势分析法

态势分析（SWOT分析法）是一种便于应用且快速给出参考决策的定性分析工具。列出生活垃圾治理系统的优势与弱势及机会与威胁，然后，根据“发挥优势，克服弱势，利用机会，化解威胁”原则与宗旨，找出问题的解决策略。常用的解决策略有：利用机会强化优势策略（OS策略）、利用优势化机会为推手策略（SO策略）、利用机会克服弱势策略（OW策略）、利用优势化解威胁策略（ST策略）、化威胁为动力策略（TS策略）和创新发展、克服弱势、消除威胁策略(WT策略)。

态势分析与解决策略

态势分析的难点在于准确进行优势劣势和机会威胁分析。优势劣势多指寓于系统内部的，而机会威胁多指来自系统外部的，因此，分析优势劣势和机会威胁时必须对系统内、外部情况作出准确分析判断，这就是难点所在。鉴于生活垃圾治理严重受到政治、法律、社会、经济和技术影响，不论怎样简化，必须充分考虑这些方面存在的优势劣势与机会威胁。

政治方面重点围绕政治制度与体制、政局稳定性与发展、政府及其主管部门的态度等。法律方面重点围绕法律、法规的授权、责任与义务、禁止和保障措施等。社会方面重点考虑人口规模、人口分布、人口结构、收入分布和风俗习惯等。经济方面重点考虑国内生产总值、商品（资源）供给成本、居民可支配收入水平和消费意愿等。技术方面重点分析技术现状、新发明、新技术、新工艺、新材料及其发展与应用前景，尤其要关注人工智能赋能生活垃圾治理的影响。

进行态势分析时应想到技术改变人和社会的行为习惯。新技术的新应用永远是一种机会，可以预见，人工智能赋能源头垃圾分类将极大简化分类方法和分类标准。同时，利用态势分析提出解决策略时还应想到技术的改变远优于社会的改变，因此，解决生活垃圾治理的困难和瓶颈应优先借助技术进步，而不是社会进步，这也是社会技术系统的基本思路。

4.2层次分析法

确定生活垃圾治理方案的层次结构模型

层次分析法是一种适合生活垃圾治理系统的定性与定量相结合的分析工具[6]。生活垃圾治理方案的影响因素间的相互关系及隶属关系形成一个3层结构的层次结构模型，最高层是目标层：确定生活垃圾治理方案；中间层是准则层，例如由无害化、资源化、减量化、节约土地、节约资金和居民满意6个准则组成；最低层是治理方法层，例如包括经济手段、科技手段、生产者责任延伸制度（简称“生产者负责”）、分流分类、再生资源回收利用（简称“再生资源回收”）、生物转换、热转换和填埋处置等8种方法。

这种层次结构模型表明生活垃圾治理方案的决策过程可以层次化，生活垃圾治理方案的决策是一个多准则下多方法按优先程度排序的多层次结构分析问题，可采用层次分析法，将决策问题归结为求解最低层（方案、措施、指标等）相对于最高层（总目标）权重的数学问题。具体思路是先分析各种治理方法相对于每个准则的重要性，再结合本地政治、社会、经济情况，分析各个准则的重要性，最后找到适合本地实际情况的治理方案。

即使分析工具有限，生活垃圾治理决策时也应尽力使用定性分析工具，最好使用定性与定量相结合的分析工具，作出尽可能科学的分析判断，严禁拍脑袋。

生活垃圾是人类生产生活的产物，反过来又制约人类生产生活。生活垃圾不仅需要工程处理，更需要政府与社会及社会个体与他人之间互动式的治理。生活垃圾治理是人类不可或缺的日常的生产生活活动之一，是推行绿色发展、低碳生活和建设有序和谐社会的重要内容与抓手。生活垃圾治理研究政府与社会及社会各利益相关方之间互动的方式方法，促进彼此良性互动，在兼顾消费者利益与社会成本、效率与公平的基础上妥善处理生活垃圾。生活垃圾治理期盼全面、深入的研究。