【系列四】垃圾分类的难点分析

【中国环保在线 固废处理】说起难点，可以是“环环有难点，步步有阻碍”。这些难点，如果我们采取“头痛医头，脚痛医脚”的处理方式，那只会是“按下葫芦浮起瓢”，“就像一个筐的螃蟹，牵出一个又会牵另一个”，只有系统思考，系统设计，方才有解。
说到垃圾分类的难点，我们垃圾分类线的同仁们有发言权，“伤害”也深，可谓是“难点丛生”，都有“切肤之痛”，甚至有同志发出“垃圾分类，天下难”的感慨！
说起难点，可以是“环环有难点，步步有阻碍”。
举例来说，宣传动员环节，因涉及千家万户，每个人的素质、认知不一样，要想他们在短时间内接受垃圾分类的理念，改变他们的观念，难！还有进行宣传动员的人从哪里找、钱从哪出，难！几百年上千年，垃圾都是“一包丢”，现在要他们分三类或四类，想改变生活习惯，难！
收运处理环节，涉及物业、保洁人员、垃圾清运人员、废品回收人员、环卫人员，餐厨垃圾处理厂，填埋场、焚烧发电厂等多个利益主体，很多地方都各自为政，平衡协调起来很难！分类后的垃圾因是“逆向物流”，收运成本高，收集运输难！处理后的再生产品，特别是厨余垃圾产品的去处，由于没有政策和法律的支持，销售难！
在垃圾分类管理层面，有中央政府、地方政府，地方政府又涉及多个部门——有20多个部门，配合协调难！
关键的是，垃圾分类是一个系统工程，系统里各因素相互影响、相互作用，有些还互为条件，比如产业链的“后端决定前端，前端又影响后端”。
这些难点，如果我们采取“头痛医头，脚痛医脚”的处理方式，那只会是“按下葫芦浮起瓢”，“就像一个筐的螃蟹，牵出一个又会牵另一个”，只有系统思考，系统设计，方才有解。
在这之前，让我们采取“剥洋葱”式的层层分析，具体分析一下垃圾分类的难点。
一、产业链端分析
1、表面的原因 表面上来看，垃圾分类工作做得不好，是由于我们居民的环保素质比较低，不愿意分。不可否认，我们居民的环保意识还不高，和发达国家相比还有一定的距离，但总体上来说，这些年由于国家大力的宣传和动员，居民垃圾分类的意识总体水平在提高。
2、实际的原因 实际上的原因，是垃圾分类投放→分类收集
分类运输→分类处理→分类利用“全产业链”未建立起来。很多地方，居民前端分类了，中端混合收集、运输以及后端混合处理，居民看到后，分类的积极性受打击。
3、深层次的原因　为什么我们垃圾分类收集运输处理利用的“产业链”没有建立起来呢？
哲学上说，凡是长期存在的问题，一定是制度出了问题。我国从2000年正式开始试点，现在已18年了，而且有些城市，比如北京、上海，武汉等城市，试点已20多年了，为什么一直没有成功呢？这就又要从制度去找原因了。制度主要包含二个维度：法制和体制。垃圾分类真正要做好，一定以法制为基础，但目前，国家层面还没有一部关于垃圾分类处理的法律法规，相关部委或地方上也出台了一些政策法规，但比较笼统和原则，可操作性不强。从体制上看，生活垃圾的分类处理和利用是一个系统工程，涉及到投放、收集、运输、处理、再利用各个层面，涉及到地方住建、城管、市容、环保、教育、工业与信息化、发改委、交通、公安、国土等多个行政管理部门。只有所有的环节统一管理、协同配合、有效联动，才能形成一个闭合的垃圾分类处理管理链，真正实现生活垃圾的资源化利用。目前，这些链节间实际是孤立和碎片化的。北京的大城管改革值得借鉴。
哲学上说，凡是普遍存在的问题，一定是机制出了问题。我国大陆垃圾分类，不是北京没有做成功，或者上海没有做成功，抑或是广州没有做成功，而是我们整个国家(大陆)都没有做成功，这就要从机制上找原因了。目前，我国很多地方垃圾收费机制、源头减量机制，分类激励机制和约束机制、产生者责任延伸机制、再生产品推广机制等都未有效建立起来。
4、本质上的原因 　哲学上说：越复杂的事物，其本质越简单。垃圾分类这么多年没有成功，本质上就两个字：利益。
这里有两个层含义，层含义是利益平衡。垃圾分类，这里面有太多的利益主体，从民间来说，有物业公司、保洁人员、废品回收人员、垃圾清运队、拾荒者、填埋场、焚烧发电厂、厨余垃圾处理厂等等，这些相关企业或个人都在争垃圾。从政府的角度来说，城管、环保、发改、供销、农委、商务等都在管垃圾。“九龙治水，各管一滩”。一个方面部门之间难以协调形成合力，另一方面会出现“有利大家枪，无利大家推”。管理学上说：“可以一个人管2件事，但不能2个人管一件事”。而利益相关方的多元化，利益关系也很难平衡，所以说总理说的一句话“触动人的利益比触动人的灵魂还难”。
前面说了，垃圾分类是准公共物品，完全靠政府，政府失灵；完全靠市场，市场失效。需要政府的“有形之手”和市场的“无形之手”相结合，当然，还需要要社会的“治理之手”
第二层含义是利益收入。是指垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理利用整个“产业链”要能够盈利(合理利润)。垃圾分类这么多年“产业链”迟迟没有建立起来，关键的因素是，整个产业链不能盈利，因为，产业链不能盈利，市场机制就建不起来；市场机制建立不起来，企业就不愿意进来，这是环环相扣的。
如果想产业链盈利，垃圾分类的各个环节需要政策与法律的引导和强制，这就需要政府主导、市场运作以及社会动员，就是我们说的“三有”：“有为”的政府、“有效”的市场、“有力”的社会，这三方面要有机结合和良性互动。
二、居民端分析
1、不知道为什么分？很多居民不知道为什么要进行垃圾分类，垃圾分类的目的和意义是什么？分了对自己有什么好处，不分对自己有什么害处？
2、不知道怎么分？有些居民，经过垃圾分类的宣传和动员后，也知道垃圾分类的目的和意义，但不知道怎么分，哪些是厨余垃圾，哪些是可回收垃圾？
3、不愿意分！不愿意分有两个方面的原因，一方面，很多情况是居民在家里进行了分类，收运时又混在了一起，居民看到后“很受伤”，就不愿意再分了。另一方面，客观的讲，分类比不分类还是要麻烦一些，在“分与不分一个样，分好分差一个样”的情况一下，没有激励和约束机制，居民就不愿意分了。
三、政府端分析
垃圾分类的公益和环保属性，决定了垃圾分类一定离不开政府的支持。而垃圾分类涉及政府多个部门，因此，需要政府“一把手”来统筹和调度，常言说：“老大难老大难，老大重视就不难”。但很多地方政府“老大”对垃圾分类为什么不重视或不积极呢？
有以下几个原因：一是垃圾分类是一个“慢活”“细活”“苦活”，很难而且很慢，效果不能立竿见影，危害程度也不强，政府的任期一般就5年，很多3年左右就有变动。二是在现行的体制机制下，垃圾分类纯粹就是“花钱”的项目，既不能产生GDP,也不能产生税收。三是没有上级的政绩考核，没有纳入全国环保城市、环卫城市、文明城市等评选和考核中，所以，垃圾分类就变成了“口头上重要、行动上次要、忙起来就不要”的东西了。今年6月，国家住建部出台了46个重点城市垃圾分类的考核办法并有一个全国的排名，这是一个可喜的进步，但力度还不够，还需进一步加大督促地方政府的力度。
四、本质上分析
从本质上来说，垃圾分类和垃圾本身并没有太大的关系，而是和产生垃圾的主体——“人”有关系。
垃圾分类在我国这么多年没有取得根本性的进展，其中一个重要原因，是就事论事，仅仅就围绕垃圾本身“做文章”，没有上升到本质上“人”的上面考虑，没有从理念、文化、利益、制度等方面思考，没有抓住垃圾分类的本质和规律。
毛泽东同志说：“大家明白，无论做什么事，不懂得那件事的情形，它的性质、它和它以外的事情的关联，就不知道那件事的规律，就不知道如何去做，就不能做好那件事”。
前文说过，从产业链角度来说，垃圾分类是一场改革，而且是攻坚克难的改革，涉及权利的再调整和利益的再分配，应遵循改革规律：要处理好解放思想和实事求是的关系、顶层设计和基层探索的关系、整体推进和重点突破的关系、胆子要大和步子要稳的关系。
从人的角度来看，垃圾分类是一场社会综合治理工程。应该坚持“政府主导、市场运作、社会参与、居民行动”的“多元共治”的原则。需要全民参与、需要我们每个人行动起来，政府、企业、社会组织、学者、媒体、公众多元协同，遵循社会治理规律，纳入垃圾整体多元治理战略中。
五、垃圾分类的解决之道
1、制度设计决定垃圾分类的成败
垃圾分类是一项庞大而复杂的社会系统工程，不能头痛医头、脚痛医脚，需要系统思考和系统解决。要注重它的系统性、整体性和协同性，注重顶层设计和制度设计。制度设计决定垃圾分类的成败。
2、建立“共建、共治、共享”的治理格局
根据“激励相容”的经济学理论(所谓激励相容，指在市场经济中，每个理性经济人都会有自利的一面，其个人行为会按自利的规则行为行动；如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值大化的目标相吻合，这一制度安排，就是“激励相容”)。从我国实际和所处发展阶段出发，通过科学、合理的制度设计和制度安排，充分调动政府、企业、社会、居民“四个主体”的积极性，做到“共建、共治、共享”的”互动共治”的治理格局。一步一个脚印地走下去，终达到垃圾分类的目标。
在实际操作中，要做“三个有机结合”，一是理论和实践相结合。二是顶层设计和摸着石头过河(基层创新)相结合。三是政府、市场、社会相结合。
3、抓好主要矛盾——产业链盈利
当然，关键的是要抓住主要矛盾。毛泽东同志说：“在复杂事物的发展过程中，有许多的矛盾存在，其中必有一种是主要的矛盾，由于它的存在和发展，规定和影响其他矛盾的存在和发展”。
抓住了这个主要矛盾，就抓住了“牛鼻子”，其它很多问题就迎刃而解了。在垃圾分类这项工作中，主要矛盾或者说重要的事只有关一件——盈利， 这里说的盈利是整个产业链盈利。
要想让整个产业链盈利，就要对现有环卫体制、机制、税制、费制进行改革，以破出体制、机制弊端和利益固化的藩篱。那么，垃圾分类改革试点的总的方向是什么呢？这就是市场化改革。
主要参考文章：
1、毛泽东：《矛盾论》(1937年8月)(毛泽东选集卷 人民出版社)
2、赵建军：《如何实现美丽中国梦》(知识出版社 2013年5月)
3、梁小民：《制度比人性和政府更重要》(网上摘录，2010年6月25日)
4、陈玺撼 ：《生活垃圾分类将是中国社区自治肌理形成的“敲门砖”，上海生活垃圾分类工作正逐步显效》(解放日报 2017年12月26 日)
5、刘建军 ： 《垃圾分类几步走：三种逻辑+五大机制》(上观新闻 2017年12月28日)