基础设施建设的新与旧

摘 要：新冠疫情影响下，今年基建投资无疑承担着拉动经济之大任。相较于以往“铁公基”为主，此轮基建投资将围绕“新基建”和“补短板”两大主题，新旧基建共同发力。但无论是新基建抑或是传统基建项目在实际操作中仍面临着融资难题。

一、 基建担当稳投资重任

新冠状病毒肺炎疫情影响下，我国餐饮、娱乐等消费遭受较大打击；而随着疫情在国外的蔓延，出口形势也不容乐观。因此，今年经济增长毋庸置疑需三架马车之中的“投资”担当重任。其中，考虑到企业投资亦受经济、经营状况影响，基础设施建设投资仍是此次逆周期调节的重要手段，稳投资、保增长的重要举措。根据21世纪经济报道统计，截至3月1日，13个省市区发布了2020年重点项目投资计划清单，包括10326个项目，其中8个省份公布了计划总投资额，共计33.83万亿元；另有8个省份公布了年度投资额，合计约2.79万亿元。

二、新基建VS传统基建

（一）新基建的兴起

与以往不同的是，此轮基建发力中“新基建”屡次在高层会议中被提及，热度引人瞩目。事实上“新基建”并非新名词。2018年底，中央经济工作会议便首次提出“新型基础设施建设”概念，主要指科技端的基础设施建设，包括5G、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网七大板块。

可以看到，经过多年发展，我国铁路、公路、水利等传统基础设施建设已日趋完善，甚至有不少声音表达对我国基建过剩的担忧。相比之下，“新基建”可以说是方兴未艾。随着5G、人工智能、云计算等科技成果在各界应用，兴建5G基站、数据中心等基础设施无疑是为未来广泛应用打下良好基础。因此，加大“新基建”投入是传统基建日趋饱和下的转变，也是适应经济、技术发展需求所必需。

（二）传统基建仍需补短板

尽管宏观层面来看，“铁公机”代表的传统基建存在过剩的情况，但从微观层面来看，传统基建仍需进行结构性调整，即近两年不断提及的“补短板”。根据《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号），“聚焦短板。支持‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略，围绕打好精准脱贫、污染防治攻坚战，着力补齐铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、公共服务、城乡基础设施、棚户区改造等领域短板”，可以看到“补短板”包括两大维度：地区与领域。

从地区来看，主要围绕京津冀、长江经济带、粤港澳三大城市群。相较于其他地区，三大城市群经济发展快速，人口处于净流入状态。此外，随着城市群的扩大，其内部互联互通为城际交通提出更高要求。因此，对于三大城市群来说，并不存在基建过剩的担忧，相反应保持基建投入，满足城市人口增长以及互联互通的需求。

从领域来看，一是围绕“生态环保”这一主题加大投入，例如农村污水、垃圾处理、水域综合治理等项目；二是围绕此次疫情防控过程中所暴露的问题以及所发现的需求，例如医疗卫生、应急保障、物流等领域。

（三）新旧基建共同发力

从今年广东省第一批专项债发行情况来看，所涉及的主要领域包括交通、民生服务、市政和产业园区、生态环保等。其中，“新基建”项目主要为城际轨道交通、高端制造产业园区等；“传统基建”则包括收费公路、公路、机场、污水与垃圾处理、医疗卫生等领域，从发行额度来看，传统基建仍占有较大比例。尽管仅以此判断有些粗糙，但可以看出，此轮基建以传统基建“补短板”为主力，在此基础上加快发展“新基建”，新旧基建共同发力稳投资。

三、新老基建的共同难题

无论是新基建抑或是传统基建，都需要大量资金投入。当前较为规范的融资渠道主要是PPP和专项债模式，尽管已采取加快PPP入库、提前下达专项债额度等措施，然而PPP与专项债在财承比例及负债率上仍受到限制。以PPP为例，若前期入库项目较多，叠加一般公共预算收入下降预期，PPP融资的空间十分有限。此外，无论是PPP或专项债原则上都要求项目本身具备一定收益性，但由于基础设施建设及公用事业本身的特性，真正符合要求的项目委实不多。尽管部分项目最终可通过包装手段成功采用PPP或专项债融资，但诸如非收费公路等项目往往包装难度较高，且可能导致对投资人吸引力下降或者债务还款来源难以保障等问题。

除PPP与专项债外，各地也纷纷探索ABO、RCP等模式，但由于这些模式在政策上依据不足，若前期未对项目的合规性、支付路径可行性等进行充分论证，后续实施中项目可能陷入审计风险或面临支付难题。

因此，如何在避免重蹈“四万亿”覆辙的同时，推动此轮基建落地，带动经济发展，是当前亟需我们关注探讨的问题。