上海垃圾分类半年盘点 垃圾分类考验基层治理能力

2019年7月1日，上海垃圾分类进入强制时代，《上海市生活垃圾管理条例》正式实施。1月1日，垃圾分类实施半年之后的“成绩单”也终于出来：2019年7-12月，上海城管执法系统共依法查处生活垃圾分类案件5546起（单位5085起、个人461起），其中未分类投放案件占案件总数58.9%。而在2019年11月14日，上海《关于推进生活垃圾全程分类管理情况的报告》显示，上海“整体分类成效好于预期”。

根据住建部同国家发改委、生态环境部等有关部门正式印发的文件，2020年，46个重点城市基本建成生活垃圾分类系统。北京市也将于今年5月份正式开始实施生活垃圾强制分类。作为先行城市的上海，在生活垃圾强制分类方面，无论是其推进经验，或是新遭遇的问题，都将有一定的借鉴意义。

垃圾分类考验基层治理能力

2020年1月1日，上海市城管执法局公布了《上海市生活垃圾管理条例》实施半年以来的垃圾分类执法工作进展情况，截至2019年12月底，全市共依法查处生活垃圾分类案件5546起。截至2019年11月，上海市日均可回收物回收量较2018年12月增长3.7倍，湿垃圾分出量增长1倍，干垃圾处置量减少38%，有害垃圾分出量同步增长13倍多。此外，全市范围内，以居民主动参与为主要评价标准的居住区垃圾分类达标率已由2018年年底的15%提升至90%。2019年11月14日，上海《关于推进生活垃圾全程分类管理情况的报告》公布“整体分类成效好于预期”。

在专业人士看来，上海垃圾分类成效不错的原因，首先就在于良好的基层治理能力。

在上海，基层治理能力与垃圾分类成效紧密联系在一起。生活垃圾分类从社会治理的难点，成为弥合社会关系、邻里关系的载体，其催生的“共情感”正在不断转化为社区的“共治力”。“生活垃圾分类成效明显的居民小区，党组织、居委、物业、业委会‘四位一体’的社区动员模式一般运作顺畅。”复旦大学环境科学与工程系博士后李长军说，“有充分的讨论空间，各方都参与进去，明确分工，小区才能持续做好分类。”

上海垃圾分类动员之初，遭遇了一些居民的反对。为了方便管理，在源头分类上，上海采取了“定时定点”模式。楼道撤桶，居民只能在特定时间段，前往小区固定投放点扔垃圾，其余时间，投放点关闭。这些规定招来一些居民的不理解，质疑声包括“上班族赶不上开放时间”“老人腿脚不好，扔垃圾不方便”等。

问题解决方式考验智慧。一方面居委会挨家挨户上门宣传；另一方面，针对居民的特殊需求，居委会、业委会、楼组长、物业坐在一起，商量办法。如长宁区北新泾街道新泾八村，在开放时间增设了流动投放点；长征镇开开大楼为老人提供上门收垃圾服务。还有一些小区与居民协定，设置延时投放点，根据分类质量决定是否后续保留。

此外，志愿者在居民生活垃圾分类习惯养成过程中也发挥着重要作用。每天两次投放时间，每次2到3个小时。在上海垃圾分类推进初期，志愿者们需要一直守在投放点边上，不畏酷暑。分类效果良好的小区，基本都有一支二三十人的志愿者队伍，寻找志愿者不容易，而党员在其中发挥了重要带头作用。

不少小区在分类初期引入了第三方组织或企业，帮助宣传推广，取得了不错效果。“一方面社区基层管理人员人手不太够，另一方面，有些组织或企业也确实积累了较多相关经验。”李长军说。但他也强调，“基层党组织或者居委会的核心作用不能变。理想状况是，第三方把社区力量充分调动起来之后撤出，分类自觉主要靠居民。”

“后”垃圾分类阶段的新问题

而随着上海生活垃圾分类体系建设的推进，新问题也不断出现。有人笑称，这些是“后”垃圾分类阶段的问题。“后”不是结束，而是新的阶段。垃圾分类在全国地级及以上城市全面启动后，上海这些垃圾分类“后”问题或许可以提供一些启示。

首先，少数“定时定点”社区出现了垃圾乱扔、“延时投放点”垃圾不分类等现象。

虽然多数居民的分类行为正在更加自觉，但记者也采访发现，不同街道和区域的分类呈现出良莠不齐的情况。记者近日随机走访一些小区，发现梅陇街道上海阳城小区，有居民在投放点关闭之后来扔垃圾，由于桶已撤走，垃圾直接被堆放在地上。上海欣苑西班牙名园小区的延时投放点上，湿垃圾桶里混杂着食品塑料包装袋，甚至成包的干垃圾。

其次，分类实效好的社区，志愿者应该什么时候撤离？

记者近日走访一些小区，如龙华街道龙南五村、长宁区大家源新城等小区，发现分类井然有序。但小区志愿者告诉记者，如果志愿者被撤除，分类会陷入一种“无人看管靠自觉”的状态，分类情况很有可能会恶化。

然而让志愿者一直坚守岗位，似乎“不是办法”。半年乃至一年间，相对固定的20多个人来回轮值，其中大多数是退休的老人，也有些吃不消。

第三，垃圾分类后，能否被有效处理和资源化利用？

在湿垃圾处理以及低价值可回收物的资源化利用方面，上海如今遇到了一些难题。

在垃圾分类正式实施之前，上海计划2020年底湿垃圾处置能力达到7000吨。但是后续发现，湿垃圾增长速度超过预期。上海市绿化市容局介绍，2019年8月份上海湿垃圾峰值达到9800吨，经过测算，这一数值未来可能进一步增长至每天11300吨。

据专家介绍，垃圾分类是一个长链条，除了前端分类，还要中端运输、末端处置。由于前期估算不足，上海在湿垃圾中转时，遇到了专用集装箱数量不足，运输效率下降问题。处置方面，上海集中型湿垃圾处理设施的建成尚需时日，而另一方面，随着环保标准提升，不少就地处理湿垃圾的小型设施因污水、臭气没有得到治理而关停。

此外，湿垃圾也面临资源化难题。上海城投环境总经理王瑟澜介绍，经过有氧发酵之后变成的“有机介质”，或者无氧发酵之后得到的沼渣，还田、还林标准未知，湿垃圾产品的出路尚不明晰。若是产业链条能够打通，更多的市场力量涌入，将有力推进垃圾分类进程。

最后，低价值可回收物的回收利用难题也尚未解决。长宁区上海新锦华再生资源回收利用公司总经理孙亚明介绍，从全市层面来看，纸、金属等高价值可回收物大多还是停留于“游击队”的回收模式，玻璃、织物、塑料等低价值可回收物的回收率依然较低。

“技术+管理”形成长效机制

针对分类中遇到的监管难题，以及志愿者撤离问题，上海市绿化市容局环卫处处长徐志平介绍，未来希望以“技术+管理”的方式，形成长效机制。

上海正在一些小区试行智能箱房，规定时间内刷卡才能开箱投放。每张卡“绑定”一户居民，通过刷卡数据和频次，居委会可以判断居民垃圾分类投放情况，并对数据异常的居民上门拜访。一些小区在箱房附近的大屏幕上循环播放居民投放垃圾时的片段，督促居民分类。

在中转环节，上海城投环境首席信息官张志刚介绍，目前徐浦、虎林两处上海重要垃圾中转站的19个泊位中，5处试安装了摄像头，并连接图像识别系统，判断运输车中垃圾的纯度，包括干垃圾中的渗滤液、湿垃圾中的杂质。“如果杂质较多，通过运输车的相关信息，很容易追溯到具体街道。”

此外，更多的政策有待落实。上海市农业农村委相关负责人介绍，目前已经把湿垃圾农业资源化利用作为课题研究，研究的内容包括主要成分的监测与资源价值的评估、湿垃圾农业资源化利用技术规范等，为今后的资源化利用提供科学依据。

据上海市绿化市容局相关负责人介绍，目前，上海一些区的低价值可回收物补贴政策尚未出台，有些区尚未落地实施。此外，不少资源回收及利用企业面临用地难、税收负担重、物流成本高等问题。探索低价值可回收物的回收运作模式，更好地发挥市场和政府的作用，也是将来的重要课题。