“生态环境效益欠佳”争议大 垃圾发电项目补贴该取消吗？

有关垃圾焚烧行业“补贴退出与否”的猜测存在已久。近日，来自财政部的一项公开表态让“猜测”走向“担忧”，争议持续发酵。

在对十三届全国人大二次会议第8443号建议的答复中，财政部明确表示，“经财政部、发展改革委、国家能源局、行业协会等方面认真研究，一方面，拟对已有项目延续现有补贴政策；另一方面，考虑到垃圾焚烧发电项目效率低、生态效益欠佳等情况，将逐步减少新增项目纳入补贴范围的比例，引导通过垃圾处理费等市场化方式对垃圾焚烧发电产业予以支持”。

消息一出，赞同与反对者皆有。有观点认为，由于性质差异，将垃圾发电纳入可再生能源发电范畴，本就存在不合理性，退补是正确之举。也有专家认为，作为解决垃圾围城问题的主要举措，垃圾发电应该得到支持，短期内退补将挫伤产业发展，带来严重的环保问题。垃圾发电项目补贴该取消吗？

财政部明确发出“退补”信号

垃圾发电项目的补贴依据，源自国家发改委于2012年发布的《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》。2006年之后核准的项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算。上网电价高出当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分实行两级分摊，当地省级电网负担0.1元/千瓦时，其余部分纳入可再生能源电价补贴。换言之，垃圾发电项目的收益，主要由垃圾处理费、上网电价与补贴部分构成。

今年全国“两会”期间，记者曾拿到这份第8443号建议原文。《建议》提出：新能源汽车、光伏补贴退坡，主要原因之一是同类产品替代性较强。比如，二者分别有汽油车和柴油车、其它能源作为替代品。但在我国垃圾处理能力缺口依然较大的情况下，焚烧发电具有周期短、占地小、减量高等不可替代的优势，且经过多年实践，其排放可严格确保达标。退补或直接影响产业发展模式，加剧行业非规范竞争，可能对我国环境质量改善产生极为不利的影响。

对此，《建议》称应充分论证垃圾发电的环境效益和社会效益，研究差异化补贴方式平衡不同区域项目盈利水平。

财政部回复表示，2016-2019年，中央财政共拨付可再生能源电价附加补助资金超过3000亿元，其中用于生物质发电（含垃圾发电项目）378亿元，占比为12%。但是，“可再生能源电价附加补贴政策属于能源政策，设立目的是解决能源结构问题，而非环保政策；在生态环境保护领域，中央层面有专门的政策和支出途径，近年来中央财政支出力度都是不断增大的”。介于垃圾发电项目效率低、生态环境效益欠佳等情况，“将逐步减少新增项目纳入补贴范围的比例”，下一步拟对可再生能源电价附加补助政策进行调整，放开目录管理，由电网企业直接确认符合补贴要求的项目及对应补贴金额。

“生态环境效益欠佳”争议最大

“对于项目效率低的判断，十分精准。生态环境效益欠佳的结论，我明确反对。”中华环保联合会废弃物发电专委会秘书长郭云高告诉记者，协会以“意见函”的形式，已于10月23日向财政部发去反馈意见。

郭云高表示，垃圾发电项目的建设初衷，在于解决处置问题，而不是传统意义上利用燃料发电。相比发电效益，其环保、社会价值更甚。对于“项目效率低”的判断，恰恰说明能源效益本来就不是垃圾发电的主要贡献，要求其与风电、光伏发电项目一样提高发电效率、降低成本，逐步降低对可再生能源电价补贴政策支持是难以实现的。

“在传统填埋、堆肥等方式难以为继的情况下，垃圾发电已成为能够大规模、连续性处置垃圾的主要手段，生态环境效益不是欠佳，而是在环保方面发挥了关键作用。”郭云高认为，贸然退补甚至可能传递错误信号，让不了解的人误以为，焚烧不再是国家鼓励支持的处理手段，与现有产业政策冲突。

E20环境平台固废产业研究中心负责人潘功进一步表示，与电厂用煤相比，垃圾发电烧的是废弃物。参照环保、效率等指标，将二者放在一起直接对比并不公平。“补贴退出与否，不仅是看垃圾发电产业自身发展，而要结合垃圾处置的整体现状。在处置缺口较大、能力尚未完善的情况下，我认为现在退补为时过早。”

不过，也有部分人士支持退补。一位未具名的专家坦言，生活垃圾中虽含有大量生物质，但受到厨余组分高、含水率高和热值低等影响，与生物质、乃至可再生能源发电不能完全等同，将其简单纳入可再生能源发电范畴，全额补贴的做法本就牵强。

磐之石环境与能源中心的一份研究报告还提出，部分垃圾发电项目通过掺烧化石能源、骗取可再生能源补贴。相关部门虽已展开管理、遏制，但并未从根本解决上述问题，这样一来也有悖于补贴政策的初衷。

精准投资、精益生产是趋势

记者不完全统计发现，在近期垃圾分类新政的推动下，垃圾发电项目正在迎来发展“小高潮”。目前，全国在建、拟建的垃圾发电项目已超400个，若按“十三五”规划目标计算，这些项目将在今明两年迎来集中落地。面对退补信号，不止一家企业负责人坦露担忧。

“电价补贴是项目投资回报的重要部分，取消将对处于筹备和建设期的项目产生较大影响，甚至导致资金链断裂。因为企业在决定投资项目时，投资回报测算均包含电价补贴。”一位国内主要垃圾发电企业的负责人表示。

潘功也称，由于垃圾处置的实际需求量较大，不少项目已处于超负荷运营的状态，退补难免给企业造成影响。“一旦真的退补，企业除了强化管理，进一步降低成本，还可与地方政府协商，通过提高垃圾处理费的方式，填补一部分损失。此外，垃圾分类政策若能推行好，从前端加强处理，还可在一定程度上提高焚烧热值，烧的越多、企业收益越高。”

结合垃圾发电项目的“重资产”属性，中国节能环保集团有限公司总经济师郑朝晖表示，独特的公益价值，决定了项目收益水平有明显天花板。只有不断提升管理水平，才能克服政策边际、环境边际、成本边际与收益边际带来的挑战。“垃圾发电行业正由拼规模走向拼质量，粗放型企业的生存空间将越来越小，精准投资、精益生产是趋势所在。”

潘功还提醒，根据现状判断，补贴或将不会直接取消，更可能由中央下放到地方补贴。“尽管没有直接退补，但介于地方财政的支付能力，补贴支付周期可能被延长，期间同样面临很多不确定因素。对此，企业同样要做好准备。